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减排的成本有效政策

成本有效配置的定义
　　我们假设监管当局感兴趣的是在一定程度上以最小化的控制成本来控制污染物总量。那么，我们如何通过一个预定的额度对减排的控制责任进行成本有效配置呢？
　　让我们来考虑一个简单的例子。我们假定两个排放源目前总共排放30个单位的排放量。我们再进一步假定，控制当局确定环境可以吸收其中的15个单位，因而，减少另外15个单位的排放是有必要的。那么，在两个排放源之间应该如何配置这15个单位的减排数额，以减少减排的总成本？
　　图1.3给出了答案。图1.3画出了相对于左纵轴的第一个排放源的边际控制成本曲线（MC1）和相对于右纵轴的第二个排放源的边际控制成本曲线（MC2）。注意该图中每个点表示两者的总减排量为15个单位，每个点代表了两个排放源之间的不同减排组合。以这种方式，该图表示出了15个单位的减排量在两个排放源之间的所有可能的分配方式。例如，左纵轴代表了第二个排放源承担了全部减排责任；右纵轴代表了第一个排放源承担了全部责任。这两者之间所有的点代表了不同程度的责任分配。那么，怎样的配置可以达到控制成本最小化？
　　在成本有效配置中，第一个排放源负责10个单位，第二个排放源负责5个单位。这一特定减排责任分配的总可变控制成本用A的面积加B的面积来表示。A的面积是第一个排放源的控制成本，B的面积是第二个排放源的控制成本。其他任何分配方案都会导致更高的总控制成本（说服自己，这是事实）。
　　图1.3也体现了污染控制经济学中最重要的命题之一。“当且仅当所有的排放源的边际控制成本都相等时，实现某一给定减排目标的成本将减少到最小。”边际成本曲线相交于成本有效配置的点证明了这个事实。
　　成本有效的污染控制政策
　　这一命题可作为控制当局对用来实现这一配置的各种政策工具的选择依据。排放源在控制其注入环境中的污染总量时，有很多选择。例如，可以改变输入混合物（低硫与高硫煤）、输出混合物或污染的类型（空气、水或固体废物）；可以将工厂迁往较不容易受污染的地区；或者可以通过人口迁移以隔离风险。不仅在不同产业间最廉价的控制方法大不相同，而且在同行业的不同工厂中也是如此。选择最廉价的方法需要掌握有关可能的控制技术及其相关费用的详细资料。
　　当这样做符合他们的利益时，工厂管理人员一般都能够为他们的工厂获得这些信息。然而，污染控制监管当局却不太可能有这方面的资料。因为这些工厂调整到何种程度将取决于成本信息，而期待工厂管理人员将无偏信息转交给政府是不现实的。由于寄希望于减少他们的最终负担，工厂管理人员强烈倾向于夸大控制成本。
　　这种情况使得监管当局左右为难。在不同的污染源之间控制责任的错误分配造成的成本很可能非常高，但监管当局没有掌握作出正确分配所需要的信息。而拥有这些信息的工厂管理人员不愿意分享这些信息。能够找到成本有效的配置方案吗？答案取决于监管当局采取的具体方法。
　　排污标准
　　我们假定监管当局使用传统的法律方法对每个污染源实行单独的排污标准，从而开始调查这个问题。在经济学文献中，这一做法被称为命令控制（CAC）法。排污标准是单个污染源允许排放污染物的法定限额。在我们的例子中，很显然，这两个标准相加应为15个单位。然而，在缺乏控制成本的资料信息的条件下，这15个单位将如何在两个排放源之间进行分配却不明确。解决这一难题最简单的方法也就是初期污染控制所选择的方法，即向每个排放源平均分配减排任务。从图1.3可以清楚地看到，这一策略不符合成本有效原则。尽管第一个排放源将降低成本，但这一成本的减少量将大大小于第二个排放源所面临的成本增加量；与成本有效配置相比，如果这两个排放源被迫负责清理相同数量的污染物，那么总费用将增加。
　　当使用排污标准时，没有理由相信监管当局会以成本最小的方式来分配减排责任。这或许是不足为奇的。否则谁会相信呢？
　　然而，一些政策工具的确允许监管当局以成本有效的方式分配减排责任，即使它没有掌握有关控制成本的任何信息。这些政策方法依靠经济激励来产生预期的结果。两个最常见的做法称为排污费和可转让排污许可证。
　　排污费
　　排污费是由政府向排放到空气或水中的每一单位污染物征收的税。任何排放源向政府支付的总额都是税率与污染排放总量的乘积。在这种情形下，排污收费法减少了污染，是因为污染花费了企业资金。为了节省资金，排放源设法减少其污染。
　　企业将花费多少去控制污染呢？只要事实证明这样做成本更低，追求利润最大化的企业就会控制污染，而不是排放污染。我们可以用图1.4来说明企业的决定。未受控制的排污水平是15个单位，排污费为T。因此，如果该企业决定不进行任何排污控制，那么它就必须支付15T，用SOTBC表示。
　　这是企业所能做的最好的方式吗？显然不是，因为与支付排污费相比，它可以以更低的成本控制若干污染。企业将减少排放，直到其减排的边际成本等于排污费为止。通过消除10个单位的污染和排放5个单位污染这样的方式，该企业成本实现了最小化。在这个配置下，企业将支付相当于S0AD的控制成本和相当于SABCD的排污费，费用总额为S0ABC。这显然小于选择不减排时该公司应该支付的数额S0TBC。
　　让我们更深入一步考虑。假设我们向图1.3中的两个排放源征收相同的排污费，那么，每个排放源将控制其排放量直到其边际控制成本等于排污费为止。（面临排污费T，第二个排放源将减排5个单位。）因为它们都面临着同样的排污费，它们将独立地选择符合相同边际控制成本的控制水平。这正是达到成本最小化配置的条件。
　　这是一个相当了不起的发现。我们已经表明，只要监管当局对所有的排放源实行相同的排污费（即排污收费标准——译者注），由此产生的减排配置会自动地将控制成本最小化。事实的确如此，尽管事实上监管当局可能没有任何有关控制成本的知识。
　　然而，我们还没有处理的问题是，排污费的适当水平是如何确定的。每一个收费水平会引起某种程度的减排量。此外，达成减排的责任将以控制成本最小化的方式进行分配。那么，应设定多高的收费标准，才能确保所产生的减排量是理想的减排水平？
　　由于不知道控制成本，监管当局不可能初次尝试就确立正确的税率。但是，在反复试验的过程中找到适当的税率也是有可能的。这一过程开始于选择任意税率并观测在该税率下所产生的减排量。如果观察到的减排量大于预期，税率就应该降低；如果减排量较小，税率就应该提高。可以观察税率调整后所产生的新减排量，并使之与理想的减排量相比。根据需要可进一步调整税率，这一过程可以反复进行，直至实际减排量和理想减排量相等，在这一均衡点上，可以找到正确的排污收费税率。
　　收费系统不仅使排放源选择了控制责任的成本有效配置，而且促进了更新、更廉价的排污控制手段的发展，也促进了科技进步。图1.5阐明了这一点。
　　其原因很直观。监管当局在特定技术的基础上确定了排污标准。随着监管当局对新技术的发现，标准相应更加严格。更严格的标准使得企业被迫承担更高的费用。因此，在排污标准下，企业有向监管当局隐瞒科学技术进步的动机。
　　在排污费体系下，企业通过采用更为廉价的新技术来省钱。只要企业能在边际成本低于T的条件下减少其污染，它就会投资采用新的技术。在图1.5中，通过采用新技术，企业节省了A和B，并自动地减少了排污量，减少的量为Q0到Q1的距离。
　　在排污费制度下，即使没有相关控制成本的信息，监管当局也能找到实现预定减排量的最低成本配置方案。排污费也促进了减排技术的进步。不幸的是，找到适当税率这一过程需要进行一些试验。在为找到适当税率而反复试验的期间，排放源将面临排污费的不断变化。不断变化的排污费将给企业制定未来计划带来困难。高排污费下有意义的投资，在税率下降时可能变得毫无意义。不管是从政策决策者还是从商业管理者的角度来看，这个过程都与预期的相差甚远。
　　可转让排污许可证
　　监管当局有可能不经过反复试验的过程而找到成本最小化的配置方案吗？如果用可转让的排污许可制度来控制污染的话就有可能。在这种制度下，所有排放源排放污染物都要求有许可证。每个许可证明确指定了企业允许排放污染物的数量。许可证可以自由转让。监管当局发放的许可证数量恰好可以产生预期的排放水平。任何排放源的排污若超过了其许可证所允许的量，那么该排放源将面临严重的经济制裁。
　　为什么这个制度会自动地使成本有效配置，我们可以在图1.6中加以说明，该图与图1.3采用同一组条件。假设第一个排放源发现自己有7张许可证（每张许可证对应于1单位排污量），由于它有15个单位的未控制的排污量，这将意味着它必须控制8个单位的排污量。同样，假设第二个排放源拥有剩余的8张许可证，这意味着它必须减少7个单位的排污量。由此可以发现这两个公司都有交易激励。第二个排放源的边际控制成本（C）大大高于第一个排放源的边际控制成本（A）。如果可以向第一个排放源以低于C的价格购买许可证，第二个排放源可以降低其成本。同时，第一个排放源如果可以以高于A的价格出售一张许可证，它的境况会更好。由于C大于A，交易的理由必然存在。
　　许可证转让将会持续进行直到第一个排放源只剩下5张许可证为止（控制10个单位的排污量），而此时第二个排放源拥有10张许可证（控制5个单位的排污量）。在这一点上，许可证的价格等于B，因为这是许可证相对于两个排放源的边际价值，而且此时排放源双方都没有进一步交易的激励。许可证市场将处于平衡状态。
　　请注意：排污许可证制度的市场均衡就是成本有效配置！只需通过发放适当数量的许可证（15张），剩下的让市场来做，监管当局就能够实现成本有效配置，而不必了解任何控制成本知识。该制度使政府的政策目标得以实现，同时又允许在如何实现这一目标上有更大的灵活性。
　　这一制度所产生的激励，确保了排放源利用这种灵活性实现以最低成本减排的目标。在接下来的两章我们将看到，在当前试图改革管理过程中，这种做法位于突出地位归因于它的突出特性。改革可以发展到什么程度呢？发展中国家可以利用工业化国家的经验，直接使用这些基于市场的手段来控制污染吗？
　　专栏“讨论1.1”指出，这也许说来容易做来难。

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