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常规污染物

常规污染物是较为普通的污染物，几乎存在于美国所有地区。这类污染物，只有当其浓度达到一定水平时，才会构成危害。在美国，这些污染物又被称为标准污染物，因《清洁空气法修正案》要求环境保护署对这些污染物制定可接受标准的“标准文件”而得名。这些文件总结并评价了与常规污染物相关的、对健康与环境产生影响的所有现存研究。在20世纪70年代，空气污染控制主要集中于标准污染物。
　　命令控制政策框架
　　在上一章中，我们从理论上剖析了几种控制污染的可行方法，历史上控制污染的方法主要基于排放标准。其中一种方法就是命令控制（CAC）。在本章中，我们将重点阐述其实质，并从有效性与成本效益角度对此作出分析，同时将验证所有基于经济激励的改革措施是否纠正了政策缺陷。
　　对任一常规污染物而言，第一步是建立环境空气质量标准，这些标准对室外大气在具体时段可允许的最高污染浓度作出上限规定。对许多污染物而言，标准的设定以长期浓度均值（通常是年均值）与短期浓度均值（如三小时均值）为依据。这些短期均值在一年之内的超标次数通常不能超过一次。上述标准需在各地得到执行，尽管它的执行情况是通过在许多特定地点进行监测。控制成本对于这些短期平均水平非常敏感。
　　美国已制定了两类空气标准。基本标准意在保护人类健康，它是最早制定的标准，且给执行限定了期限。所有污染物都有一个基本标准。二级标准的制定，是为保护人类福利在其他方面免受污染物的影响。二级标准为符合美学的东西（尤其是能见度）、物理实体（房子、名胜古迹等）以及植被提供了保护。单独的二级标准存在时，污染物的排放必须同时符合上述两类标准。现存的基本标准与二级标准请参见表2.1。
　　法律规定空气标准不应考虑执行标准成本。标准设定的高度应该足以保护人群中最为敏感的个体。
　　尽管环境保护署负责界定空气标准，然而确保空气质量达标的责任却落在州管理部门头上。他们通过开发并实行了一项可接受的州执行计划（SIP）来履行责任，该计划需经环境保护署批准。该计划将州分解为具体的质量控制区域。对那些跨州地区，如纽约的大城市区，制定了特定的管理流程。
　　为达到当地环境标准且减少当地排出的污染物对其他州的影响，SIP给每个控制区域制定了流程与时间表。控制程度取决于每个控制区域内污染问题的严重程度。在预定时间内没达到要求的所有区域都将被界定为未达标地区。
　　被认定为未达标地区将会受到更严格的控制。未达标地区共划分为6大类（基本、微小、中等、严重、很严重的两类、非常严重）。各类都有独自的执行标准。一般来说，未达标地区污染情况越严重，要求采取的措施就越严厉。为推动各州及时采取措施，国会授予环境保护署一项权力，即未达标的州如果不提交达标的时间与达标的具体计划，环境保护署可以叫停新的或修整的重大污染源工程，并拒绝拨发污水和交通款项。
　　鉴于控制新污染源的成本与难度远远低于现存污染源，《清洁空气法》设立了新设污染源评估项目（NSR）。该计划要求所有新的大型固定污染源（也包括正在修缮的大型固定污染源），无论是已达标还是未达标都需要得到运营许可。该许可要求在未达标地区执行“最低可能排放等级标准”（LAER），在达标地区执行最佳控制技术。指导该规定的理论逻辑是：脏旧工厂需淘汰，NSR将保证污染显著下降。从专栏“讨论2.1”的论述可以看出，新设污染源评估项目采取的具体措施充满了争议。
　　在最初期限之前达到空气质量标准的地区，接受另外一套统称为PSD政策的控制办法，这一名称来源于该政策的目标，即防止清洁地区的空气发生严重恶化。
　　现存环境标准体系防止空气恶化至超出标准限定的最低值，但是在没有出台PSD政策的情况下，空气质量要好于标准，直至其被破坏，质量降至标准最低值。
　　PSD政策界定了超过某些基准线的污染浓度可达到的最大允许增长量或增加值。为了允许这些增加值的数量变化，国会规定PSD区域需划分为三类，每类拥有不同的允许增加值。第I类标准区域包含国家公园与野生自然保护区，这些区域被允许的增加值最小。区域内出现的环境恶化会被重点监控或被禁止。
　　其他所有区域最初划归为第II类区域，该区域的允许增长量水平居中。各州可参照I类（允许增长量最小）与III类区域（允许增长量最大）重新划分第II类区域。第III类区域拥有最大的增长量。然而，任何一类PSD区域允许的增长量不能超过管制的空气标准。
　　在PSD政策辖区内的新增污染源必须取得许可证。作为获得许可证的条件之一，这些污染源必须安装最佳可获得控制技术（BACT）。那些符合要求的具体技术需由各州具体分析后确认。每个允许增加的新污染源占用可排放增量的一部分。一旦增量被完全占用，将不允许该区域内有进一步的空气恶化，即使空气洁净度好于当时要求的空气质量。这样，在PSD政策限定的区域，出于多种实践的考虑，他们界定了各区域互有差别的第三类标准。
　　除了要界定环境标准与要求各州界定BACT与LAER排放标准，环境保护署还创立了国家统一的排放标准，这针对新设立的标准污染物或修整的现有污染源，称之为新污染源执行标准（NSPS）。该标准唯一的目的是服务于各州BACT与LAER的设定。国会希望保证每个污染源都能达到最低标准，不论其位于何地。这被看做是防止各州屈服经济压力的一个办法，原因是，为达到最低可能排放标准，某些行业把排放源转到其他州。无论是LAER还是BACT的严格程度都低于新污染源执行标准。
　　简单地阐述管理规定是不够的。还要引入惩罚措施，即对违规行为必须给予恰当的惩罚。为此，国会制定了违规处罚。
　　假如没有处罚，排放源将受益于延期守规。为守规，需购买昂贵的设备且并不能产生效益。另外，法院执行速度较慢，并且有时会对这些商业行为予以同情。违规处罚的设定就是为了协调个人动机与法律预期达到的社会目标之间的关系。
　　罚款金额由延期排放期间产生的经济收入决定。由违规带来的任一经济收入都包含于罚款金额中，且需上交至环境保护署；这样，罚款就打击了延期守规的经济动机。
　　《清洁空气法》的一个重要特征是没有规定达到气象条件的控制程度。通过严格减少排放量以确保不利的气象条件合规，所有战略肯定能取得更好的空气质量。
　　命令控制工具的有效性
　　有效性指的是环境标准需设定在一个有效率的水平上。为界定当前标准是否有效，有必要研究标准设立过程的五个方向：（1）标准设定的阈值概念；（2）标准水平；（3）选择统一标准，更要适合各地区的标准；（4）排放流时间安排；（5）在标准设定过程中没有结合人类暴露在外的程度。
　　阈值概念环境标准要建立在一定的基础之上。因为《清洁空气法》不允许平衡成本与收益，所以某些替代标准就必须使用。与人类健康相关的基本标准被认为是健康阈值。标准设定要有足够高的安全系数，这样只要空气质量达标，就没有人遭受健康方面的负面影响。该方法假设这样一个阈值——空气污染浓度超过这个水平就会影响人类健康，低于此水平就不影响。
　　如果阈值概念是有效的，那么在阈值达到或超过最高浓度之前，边际损失函数等于零。认为的实际损失功能曲线形状与经验观察不一致。我们现在了解到，在低于标准的水平时，健康的负面影响是可能发生的。对整体人群（当然，包括特别敏感的人群）不会产生负面影响的标准等于或接近于零。显然，这要低于所设立的空气标准。标准预期达到的目标与实际产生的效果之间存在很大差异。
　　环境标准水平缺少站得住脚的阈值使得分析复杂化（参见讨论2.2）。其他基础肯定要用来确定标准应设定于何种水平。为获取净收益最大化（已考虑成本与收益），有效性将决定设定标准。
　　现有政策显然在环境标准中没有考虑成本。只有在政策工具达到环境标准时，成本才能允许计入流程。在不考虑这一结果的关键因素的情况下，让设定的环境标准产生有效结果是难以想象的！
　　不幸的是，我们现有的收益计量方法不足以界定有效水平。环境保护署关于《清洁空气法》的研究结果发现，1970~1990年期间，《清洁空气法》带来的总经济收益在5.6万亿到49.4万亿美元之间，平均收益估计为22.2万亿美元。这组数据不确定性较大。
　　该项研究还指出：
　　22.2万亿美元的估计平均收益可能被严重低估了，因其不包括大量来自货币化收益估计（比如，所有空气毒气效应、生态效应以及各种健康效应）。
　　这些数字指出，政府干预可控制美国的空气污染这一理念应得到最大程度的信任，但他们无法提供证据，证明现有政策是否有效。
　　标准的统一性基本标准与二级标准都同样适用于全国各地。涉及的人数、当地生态的敏感程度、各地区的执行成本在制定标准时没有被考虑进去。所有这些都会对有效标准产生积极影响，有效性要求不同地区要区别对待。一般来说，证据显示农村地区与统一性相关的无效性最大，我们将在后文对政策作出详细的描述与解释。
　　通过在空气最清洁的地区建立更严格的空气质量标准，PSD计划引入了一些变动因素。如果国家公园与其他I类地区对污染非常敏感，那么计划的部分内容能代表一种效率趋势。因为各州在选择哪些区域可以界定为第II类和第III类地区时具有一定的灵活性，所以我们设想他们能够作出有效选择，但这一点并不明显。
　　排放流时间由于浓度对标准污染物很重要，所以排放时间选择就是一个重要的政策考虑。排放时间集中与空间集中同样麻烦。当逆温阻止污染的正常扩散与稀释时，我们该如何处理这些相对较少但破坏性很强的情况？
　　从经济有效性这个角度考虑，最明显的做法是让控制环境的程度来迎合具体环境。当气象条件不利于污染物扩散时，控制措施需更严格，而在通常气象条件下，控制措施的严厉程度可相应地降低。这依赖于固定不变的、而非间歇性的控制，前者成本较高，且随着监控程度提高而增加。然而，由于其与《清洁空气法》中的间歇性控制立场相悖，因此该方法未予采用。
　　浓度与接触现行环境标准的设定与室外空气的污染浓度相关，然而，健康影响与人体对污染物的接触程度更为紧密。（接触决定于两个因素，一是人们所处区域的空气污染浓度，二是人们在这个地方呆的时间长短。）因为一个人一般只有10%的时间在室外呆着，这样，在设计策略以改善污染物对人体健康影响时，室内空气质量就显得非常重要。一些研究显示，室内污染接触几率要高于室外几倍。尽管有其重要性，但人们很少关注控制室内空气污染。
　　命令控制工具的成本有效性分析
　　尽管环境标准不是十分有效，但要说清楚低效率的程度仍受不确定性因素的困扰。明确指出低效率程度是不可能的。
　　成本有效性是以一些更可靠的证据为基础的。尽管我们无法对特定的环境标准是否有效得出肯定的结论，但我们可对早期的命令控制政策是否可以使环境标准以最低成本途径实现作出回答。
　　如我们所知，正常情况下，命令控制战略不会符合成本有效性，但一般性原则不足以确定命令控制战略与最低成本理想状态间的差异程度。如差异较小，支持改革者将不能克服现行的发展惯性。如果差异较大，改革的可能性就会较大。
　　命令控制工具的成本有效性取决于当地环境，如当时的气象情况、排放源的地区结构、烟囱高度与成本如何随控制程度变化而变化。针对不同气象条件下的污染物，研发了几个能解决这些复杂问题的模型（请参见表2.2）。
　　基于多种原因，预估成本不能跨越研究来进行直接的比较。因此，为提高可比性而设计一种比较方法是恰当的。我们已选择一种技术，针对每项研究来计算命令控制成本分配比率，以最低成本达到同一目标。1.0的比率意味着命令控制分配是成本有效的。通过将表中的比例减去1.0，可以把减完后的差值解释为相对依赖命令控制系统而产生的理想最小化成本增长的百分比。
　　在10个已发表的比较数据中，有8个命令控制成本超出最低成本78%。如果我们将哈恩与诺尔1982年的研究忽略（原因将在下两章讨论），最低成本节约等研究（尤其是圣地亚哥的颗粒物研究）显示，命令控制分配导致的去污成本比达标所需成本高出31%。在芝加哥案例研究中，命令控制成本可能是必要成本的14倍，在下特拉华峡谷案例中，此成本甚至高出22倍。
　　哈恩与诺尔的研究显示，命令控制策略很接近成本有效，这一结果有些独特。因为我们能从这一研究中了解到在何种条件下命令控制政策能接近成本有效标准，所以对其进行细致分析是值得的。
　　洛杉矶是哈恩与诺尔的研究对象，这里存在严重的硫酸盐问题，需要进行严格的控制。在经济可行范围内，几乎每一个排放源都需得到有效控制。任何政策都必须最终达到这一分配点。正如例2.1所指，德国控制SO2排放项目因类似的原因（严格的控制导致相似的边际成本）有着类似的结果（非常符合成本有效性）。在此案例中，成本有效性低主要是由政策缺乏时间上的灵活性导致的。
　　空气质量
　　美国环境保护署每年都利用监控数据预测空气质量。表2.3列出的数据充分展现了空气质量的提升（周围的空气中的污染比重）与标准污染物在过去20年间（1983~2002年）的变化。
　　尽管在过去的20年间6种污染物的污染情况都有所改善，但需认识到这些空气质量并不一定都符合国家标准。对此，环境保护署分析了原因，具体如下：
　　●许多监测器安装在城市地区，这样，城市空气质量在很大程度上是代表了城市的气体排放变化而非所有区域。
　　●臭氧由排放的气体（NO2与VOCS）引发化学反应所致，因此，臭氧浓度取决于气体排放与化学反应程度。而这些化学反应又取决于天气状况。例如，最高臭氧浓度产生于持续干热的夏日气候。
　　●部分排放数据是由估计所得而非测得，而空气质量需直接监测。
　　美国经验具有哪些典型性？世界范围内的污染程度下降了吗？由联合国环境规划署与世界卫生组织于1989年运行的全球环境监测系统（GEMS），监测着全球的空气质量。仔细分析该组织提供的报告，可发现在发达的工业国家中美国经验具有代表性，这些国家都有减少污染（涉及排放与室外环境空气质量）的经历。某些国家取得的减排成效显著，如日本与挪威。然而，大多数发展中国家的空气质量还在继续恶化，国内受各种污染气体影响的居民数量很大。这是由于这些国家更倾向于提供足够的就业岗位与增加居民收入，但无法承受某些低效的环境政策带来的成本，尤其是这些政策有牺牲穷人利益以补贴富人的倾向。必须找到一些符合成本效率但又公平的提高空气质量的方式。

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