电子书

经济参考网读书频道

创新的方法

幸运的是，有些创新的方法可资借鉴。由于这些方法通过不同形式在世界各地实施，所以，我们可从中获取经验。
　　排放交易计划
　　排放交易计划的实质是把针对固定排放源的特殊排放标准（法定上限）的命令控制方法应用于所有重要的排放源。这些标准针对许多具体的排放点，如烟囱、排放孔或储油罐。
　　建立于20世纪70年代的美国排放交易计划，旨在利用更多的灵活机制达到清洁空气的目标。鼓励排放源改变控制技术结构，直至空气质量提高或至少使空气质量不会下降。该交易计划通过四项独立的政策实施，各政策拥有共同要素，即减排信用（ERC）。减排信用是一种流通物，可在排放点之间进行交易，而其他四项政策——补偿、泡泡、排放银行存储与净额结算——主导着流通物能否使用或储存。
　　减排信用所有排放源都对每个排放点进行控制，以达到法律要求的必要水平更高的程度。该信用可用于抵押，或用于泡泡、补偿与净额结算计划。为取得核证，减排信用需满足四个条件：（1）与法定标准有差额；（2）可操作；（3）持久；（4）可计量。
　　补偿政策制定补偿政策，旨在解决未达标地区经济增长与环境达标之间的矛盾。该矛盾涉及新的或扩张的污染源如何符合法定标准，即尽可能快地满足空气标准。由于这些污染源的存在会增加该地区的排放量，所以必须寻求合适的补偿方式。
　　补偿政策允许那些符合要求的新的或扩张的污染源，存于未达标地区，其条件是从现存污染源中取得足够的减排额。显然，当新工厂开工时，他们必须拥有超过污染增加额20%的减排额。通过购买这些信用，新的排放源为控制现存排放提供了资金，这也是一种改善空气质量的方法。因为在新的排放源（以减排信用计算）开始运营后，区域排放量会下降，所以，经济增长成为避免空气质量恶化、获得更好空气质量的一种方法。
　　新的或改造的大型排放源拥有下述两个条件才能加入该计划：（1）适当控制自身排放以达到LAER标准；（2）申请者所有的或经营的同一州境内的全部现存大型排放源应履行法定控制责任。
　　泡泡政策泡泡政策允许现存排放源使用减排信用以满足SIP分配的任务。比如，未达标区域的现存排放源可通过改造技术达到既定标准，也可在现有技术无法达到减排标准的情况下，通过购买相应的减排信用来补足差额，达到既定标准。减排信用额与实际减排额之和需等于应减排额。
　　该政策不寻常的名称来源于，各类排放点包含于假想的泡泡内。这也意味着该政策只对总量进行控制。这些泡泡所指的排放点，既有同一厂家的，也有其他工厂的。
　　净额结算净额结算允许在排放量增加量较小（可用减排信用抵减）的情况下，经改造或扩建的排放源可避免像新排放源那样重新接受检查。按惯例，针对某排放源是否应该提交新排放量符合预期排放要求情况的测试，应在改造或扩建完成之后开展。当这些增长超过预设阈值时，排放源就应接受检查。净额结算允许获得的ERCs用于抵减新增的排放量，以保证排放量限定在阈值之内。通过节余，工厂不用预先获得许可，也不用符合相关要求，如模拟或监测新排放源对空气质量的影响，应用BACT或LAER控制技术，或是去满足抵减要求；同时，还能避开对新建污染源的禁令；新增排放量满足阈值要求的工厂必须满足由NSPS设定的排放限值。但是，减排信用不能用于规避实施国家标准。
　　银行存储排放交易计划的银行存储政策允许工厂储存减排信用，以用于泡泡政策、补偿政策与净额结算政策。只要条款详细说明存储信用的所有权、具有存储ERCs的资格、具有管理认证以及持有和使用信用的条件，那么各州就可设计各自的银行存储方案。
　　烟雾交易
　　尽管美国排放交易计划由联邦政府倡议与推进，但几个最新的交易计划却由各州倡议生成。由于面临着降低臭氧浓度以达到臭氧环境的要求，各州已经选择使用交易计划作为大幅度降低前期污染物（这些物质发生化学反应产生臭氧）的手段。
　　加利福尼亚区域清洁空气激励市场（RECLAIM）就属于其中最具远景目标的计划之一，是由南部海岸空气质量管理区创建，该区负责管理大洛杉矶地区。在RECLAIM下，400个参与企业的任一主体都面临着二氧化氮、硫磺的年度排放限额，具体是要求在10年内，每年减排5%~8%。污染者可使用灵活机制来达到有关要求，其中就包括从拥有额外排放额的厂家购买信用。
　　RECLAIM计划不同于传统方式，它具有以下两个特点。第一，它对排放群的排放总量进行限定，而非限定单个排放源；这就保证了扩张必须在排放限额内，某区域的增长就意味着其他区域的减少。第二，它改变了管理过程的本质。制定管理战略的职责由管理者转向了污染者。从某种程度上说，这种转变是有必要的（传统做法无法提供足够的技术以产生足额的减排），同时，它也有利于增加灵活性。
　　这种灵活机制的结果是产生了许多新的技术控制策略。替代了传统的“末端”控制技术，计划为污染控制打下了经济基础。所有可能的减污策略首次在同一平台上竞争。
　　RECLAIM计划也解释了许多与允许额市场相关的潜在问题。为达到政治灵活性而做出的妥协，至少在最初阶段，会影响限额水平。当然，该市场计划下最初的分配额会有所增加。由环境保护署对该计划实施的早期评估得出结论，由于最初分配额数量的增加，采用RECLAIM比采取传统的管制措施带来的减排量更少。至于长期效果还有待进一步观察。这是问题一。
　　问题二产生于RECLAIM各种力量的共同作用，如电力市场放松管制。在2001年夏季，电力企业产生了大量排放。因为允许额供给量决定了由排放限额所定的排放水平，所以，允许额价格迅速上涨，乃至达到政治上无法支撑的地步。
　　价格的迅速上涨诱发了安全阀机制的形成。RECLAIM的程序规定，如果允许额价格超过了某些阈值（就如在此情况下），计划就会暂时中断，用以替代的是收费政策，直至允许额价格回落到阈值内。当然，所收费用实质上取代了无法承受的价格，某种程度上这使价格降低到政治上可接受的水平。该费用的征收对无法实现限排额度的排污企业增加了经济负担，其所征费用将用于确保其他排放源的减排。
　　这些经验为问题的实质与潜在的解决方法提供了一些思路。当价格上涨到威胁计划整体性的程度时，可能会导致许可的混乱供应与排放大量、短暂的增加，这就有必要转化成收费系统，直至更多常态条件重新出现。
　　排放交易的有效性
　　因为排放交易计划的部分内容由地方管理，且无专人负责搜集相关数据，所以没有关于该计划影响的全面数据。尽管如此，某些经验是比较清楚的。
　　无疑，该计划很大程度上降低了执行《清洁空气法》的成本。此计划估计节约资本量累计超过100亿美元。这并不包括操作成本中的重复节约。另一方面，该计划节约的成本，还没有达到运行之初许多人预测到的那么多。
　　执行《清洁空气法》的条件层次已经得到提升。排放交易计划拓宽了执行方式，且排放源对此作出了积极的回应。
　　绝大部分排放交易业务涉及到以ERCs为交易对象的大型污染源，有些源于对均一混合污染物（比如，针对排放点不在政策重点关注范围内的）的额外控制，有些源于类似的设备。排放交易对均一混合污染物起到了很好的作用。传播模型没有必要对环境浓度设定影响结论，且管理者不用担心交易会使所在地区变成“危险”区域或高浓度地区。交易的基础是一对一交易。
　　排放交易顺利地融入了政策框架，或直接（通过排放标准），或间接（通过授权技术或投入资金）基于限排。在这种情况下，嵌入操作证书的限排可作为交易基准。
　　由于排放交易允许将控制费用支付者与安装控制费用支出者分离开来，所以它具有一定的灵活性。这对未达标地区来说很重要，因为边际控制成本很高。排放源无法被正常控制，因为在没有排放交易市场的条件下，排污者无法承受控制成本。销售减排信用的收入可用作控制减排的资金，这就避免了破产。
　　我们已经知道，鉴于每笔交易均需经管理者确认，所以减排信用交易的交易成本比原先想象的要高。当涉及不均一混合污染物时，与评估控制质量影响相关的交易成本非常高。原则上，将确认交易的授权转移到下级部门的做法，会加快认证过程，但前提是要获得下级部门官员的支持，否则收益是很小的。
　　有一问题常常伴随着排放交易，即市场权力如何界定才能发挥其应有的作用。哈恩已经研究了以免费方式而非拍卖形式将排放额分配给排放者（类似于排放交易计划的做法）的案例。他最重大的发现是，最初分配对允许额交易的最终分配情况与存在市场影响力下的价格都有影响。这一结论与竞争市场下的情况正好相反，在竞争市场下，最终交易价格、最终分配情况与最初分配情况都没有关系。
　　我们很容易理解为什么最初分配对潜在的价格设定行为会产生影响。无论何时，单一的价格设定排放源获得的最初的分配额，可能高于或低于成本效率的分配水平，这样一来，就创建了交易的激励。当价格既定的排放源得到的最初分配额少于成本效率的分配水平时，在市场中此排放源就可能是买方。如果得到更多的分配额，在市场中就可能是卖方，就会得到较大的权力。最初分配额与成本效率分配水平相差越远，拥有定价权的市场主体的权力就越大。
　　价格操纵的潜力对配额市场来说是一大缺陷吗？已有的研究表明事实并非如此。
　　一般来说，现有数据支持这样一种观点：当控制成本在可控范围内时，高卡特尔程度是有必要的，此时，即使更高的卡特尔程度都不会影响配额市场节约的成本。甚至在市场权力下，可转让的配额系统比命令控制政策产生的控制成本还低。
　　简言之，包括可转让的配额在内的早期管理改革，代表着向成本效率目标迈出了一大步，但非全部。
　　排污费
　　许多国家已实施空气污染排放收费政策，如法国与日本。法国空气污染收费政策起初是用来鼓励工厂使用排污控制设备，政策收入作为补贴返还给已经安装设备的工厂。而在日本，排污收费政策增加的收入用于补偿空气污染受害者。
　　法国收费系统已于1985年实施。起初，只设定将其运行至1990年，1990年又更新并延长了此系统。收费对象是年发电量在20兆瓦特及其以上的发电厂与年课税的污染物超过150吨的工业企业。这样的工厂数量约有1400家。实际收费额视二氧化硫实际排放量而定。收费收入的90%返还给购买了污染控制设备的工厂；其余10%用于研发新技术。
　　尽管相关数据较少，但有些区域值得关注。收费水平过低就无法形成激励影响。预计总收入只是法国所有工厂满足欧盟空气污染控制要求所需费用的1/10。
　　经济学家设想了两种典型的污水或排放收费。一种是效率收费。为保证有效的结果，要求排污者完全补偿由其产生的所有损失。另一种是成本效率收费，即以最低成本达到预先设定的环境标准。实际上，法国方法不属于上述任何一类。
　　在日本，收费政策有着较大的不同功能。有关日本工厂需补偿污染的受害者的四个重要法律案件，致使日本于1973年通过了《与污染相关的健康损失补偿法》。据此法律，通过医疗、法律部门、其他专家的认定，指定疾病的受害者有资格获得医疗补偿、误工费和其他费用，但关于其他损失却不能获得补偿，比如肉体疼痛与心理上的痛苦。有两类疾病可获得资助：（1）具体的疾病，指的是确定排放源造成的疾病；（2）非具体的呼吸道疾病，这些疾病假定所有排污者都有责任。
　　该计划的资金来源于对二氧化硫征收的费用与对汽车收取的税。税收的标准决定于补偿基金的所需额度。
　　与排放交易相反，在减排信用价格自动对动态的市场条件作出反应的情况下，排放收费需经管理程序决定。当费用功能需为某一目的提高收入时，征收比例由为达此目的需承受的成本决定。当此成本上升时，为保证足额的收入，征收费用水平必须提升。
　　有时，上述过程会产生意想不到的结果。例如，在日本，计算所征收费用是基于往年应支付给污染受害者的补偿费用。尽管补偿费用已上升，排放量（征收费用的基础）却在下降。这样，为保证补偿系统有足额的收入，出人意料地提高征收费用比例就显得必要。
　　危险污染物
　　危险污染物对人类身体健康构成了严重的局部危险。它与标准污染物存在两个区别，一是暴露程度，二是危险污染物只存在于少数重要地区。基于对这些特性的认识，《清洁空气法》设立了处理危险污染物的特殊过程。
　　控制过程的第一步是鉴定污染物是否危险，以及是否需要特殊处理。《清洁空气法》要求环境保护署管理者制定并定期更新危险污染物清单。在选择标准污染物与危险污染物以及确定是否需要将其列入清单的过程中，允许环境保护署有较大的自由裁量权。
　　某污染物一旦被列入清单，环境保护署必须以最快的速度（在180天内）管制其排放，或在证明其不是危险污染物后将其从清单中删除。管制污染物的决定，需环境保护署对每种受管制的污染物制定国家排放标准或工作车间标准。上述标准必须能以足够的安全边际保护人类健康。
　　《清洁空气法》中某些含糊的表达导致了许多与此相关的争论与诉讼。可以基本承认的一点是，它对空气中的致癌物质没有界定安全边界。因此，环保主义者坚称保护公众于安全边界内，并要求清除清单中所有的污染物。完全清除排放至少会造成高成本，在某些事例中，还必须关闭操作才可行。
　　除了慢慢清除清单中的污染物外，环境保护署开始将风险评估与成本效益分析纳入决策。决策过程的第一步是决定污染物的风险是否“重大”。如非“重大”，污染物将不被列入清单。第二步，只考虑列入清单的污染物，涉及鉴定所需控制等级。这就要求将各种控制手段的成本与采取控制手段后而减少对人类健康造成的损害进行比较。
　　通过黑格等人的研究，可以观察到如何将这种经济分析法应用于管理危险污染物。在上述研究中，他们将成本效益法应用于三种危险污染物：（1）苯；（2）烤炉上的焦炭；（3）丙烯腈。苯是一种重要的工业化学品，按照生产量来算，排在前15名之列。焦炭，由烤炉上的煤产生，是生产钢铁的必备品。丙烯腈是一种重要的工业化学品，用于许多消费资料的生产，包括垫子、衣服、塑料管和汽车管。
　　经济分析包括多种步骤。对每种污染物，排放量及其排放地点都需确定。另外，受影响的人数、健康风险等级也需考虑。最后的步骤是，美元价值需纳入这种风险，这样就可与控制成本直接比较。对每种污染物，评估步骤都需反复使用。
　　对每种污染物，都有三种管理策略。第一个策略是对标准污染物设立一套严格的排放标准，以满足“最佳可利用技术”，或BAT。（对苯来说，控制措施需应用于最大的排放源厂——马来酐厂。）第二种可供使用的策略同样是使用统一标准，不过控制程度较低。最后一种策略是根据泄漏程度进行差别控制。针对具有特别重大健康风险的污染源实施控制时，人们会放弃使用统一控制法。
　　作者的研究成果主要分为两种。第一种是计算人类生命的价值，用来决定选用哪一种特殊的管理手段。这种方式是否采纳，由读者基于对生命价值的评判自行决定。第二种方法应用100万美元生命价值法，计算了各种选择的净收益。
　　采用100万美元生命价值法，计算结果（表2.4）显示，对于所有这三种物质BAT管理策略下的净收益都为负数。当采用具有严格控制水平的统一标准时，成本将超过收益。统一标准的放宽会减少但并不能消除负的净收益。尽管降低统一控制标准的做法从低成本与收益相当的角度看，意味着改进，但从降低风险的角度看，它无法达到减排目标。
　　通过控制措施提高威胁人类健康的污染源的排污成本（差别策略），三类污染物的净收益都得到了大幅度提高。然而，只有烤炉上的焦炭的净收益为正值。其余两类，即使是采用差别策略，成本仍然高过收益。
　　上述数据的重要性在于提供了改善管理危险污染物效率的政策措施的线索，以及针对具体污染物应该选择的管理措施，且前者重于后者。首先，针对具体环境制定策略，有利于在达到相同目标的同时大幅度降低成本，或在同样成本下，减少更多的污染物。简而言之，实行统一的办法造成了大量的成本浪费。第二，旨在管理危险污染物的政策暗示着人类生命具有超过100倍的价值。这个发现揭示出，通过分配更多的资源，用于控制那些能用较低生命价值证明的污染物，而分配少一些的资源，用于控制那些用较高生命价值方能证明的污染物，同样的支出能挽救更多的生命。
　　这些经验如何能转化为政策？答案之一是考虑不对排污收费，而是根据暴露程度来收费。通过要求那些泄漏给大量人员造成健康危险的排污厂投入更多的治污费用，可以在同等支出下挽救更多的生命。在此背景下，根据暴露程度统一收费更适合他们。
　　关于环境友好技术传播的环境管制影响如何？是否有证据显示降低环境影响的新技术更容易被开发与接受？正如例2.2所显示，对氯加工厂来说，答案无疑为“是”，但不是预期的那样。
　　排污税
　　认识到州计划要落实大量措施，且需要提供更多资金的同时不能增加财政赤字，美国国会通过了《清洁法案V标题案》，针对排污者形成一个征税收费系统。正如经济学家所言，这些费用以单位排放量为基础。排放越高，收费越多。某些州计划基于排放物的毒性程度分类征收费用。所有持许可证的排污者必须向管理机构支付费用，而这些征收上来的费用必须足够承担项目管理成本。各州自由设定各自的费用表，尽管法案要求每吨年最低征收25美元，但该数字可通过消费者价格指数调整。实质上，该项目旨在使大多数污染者为他们设立的监测与执行系统承担经济责任。尽管这个费用体系缺乏效率（因为其出于财政收入、而非损失的考虑），但它的确向正确的方向迈出了一步。

第

页

关于我们 | 版面设置 | 联系我们 | 媒体刊例 | 友情链接　