三、政策模拟
全球金融危机爆发以来至今的实践证明，2008年之后，中国的经济发展已经进入了一个新阶段。继续出口推动、投资拉动的传统经济发展方式，经济增长的效率在不断下降，经济增长的空间在不断缩小，既有社会经济体制框架下的宏观经济管理、调控方式正在逐渐失效。今年上半年以来，信贷规模激增，固定资产投资增速基本持平甚或略微上升，但是第一季度经济增速仅为7.7%。资本形成总额在2012年后面三个季度拉动了4个百分点的经济增速，但在2013年第一季度仅拉动了2.3个百分点，这在一定程度上反映了既有体制的发展潜力正在不断递减，传统的依靠投资拉动经济增长模式的空间在进一步缩小，投资效率下降，投资与经济增长的关系正在减弱。今年6月份出现的银行“钱荒”，是在整个金融体系并不缺少流动性，高达20%的法定存款准备金率使银行体系拥有足够的储备资金，社会融资总量较快增长的情况下发生的。这说明现有的银行管理体制已经严重不适应社会经济发展的需要，必须尽快启动银行业及金融市场的改革，进一步解除管制，积极主动地推进存贷款利率市场化。
就短期而言，固然可以通过积极主动、适时适度的宏观经济政策预调、微调来实现经济增长的相对稳定，但是，从长期来看，宏观调控更应强调通过全面深化社会经济体制改革，增强社会经济活力，提高有效供给来保证潜在增长率的稳定及回升。党的十八大报告指出：“深化改革是转变经济发展方式的关键，经济体制改革的核心问题是处理好政府与市场的关系，必须更加尊重市场规律，更好发挥政府作用。”⑺
政府收入占GDP的比例是市场经济条件下处理好政府与市场关系的关键比例之一，⑻政府如何获取和使用收入在相当程度上影响着市场经济的运行秩序，社会发展目标的确定及实现。没有规范的政府行为，规范的市场经济运行秩序也就无从谈起;没有廉洁、廉价、有限、高效的政府，一个充满活力、高效率的市场经济只能是镜中花、水中月。建立与发展社会主义市场经济，规范政府行为，控制政府收入规模，建设有限政府，实现社会公众对政府行为的有效约束、严格的预算监督是题中应有之义。这一问题，由于今年上半年的经济增长速度放缓，导致公共财政收入增长速度首次低于经济增长速度，显得更为突出了。宏观经济学的基本原理告诉我们，在经济周期的下行阶段，政府应当实行减税增支的扩张性财政政策，如果反其道而行之，将更严重地打击经济，有可能导致经济的螺旋式下滑，公共财政收入也将因此进一步下降。但是，由于公共财政收入增幅放缓，财政收支矛盾加剧。尽管财政部、国税总局已多次表态“坚决制止收过头税”，但一些地方仍然出现了逆经济周期趋势抓财政增收，甚至征收“过头税”，为保税收运动式征收“零散税”，以及违法收费等现象。⑼
因此，本次预测报告选择了规范政府收入行为，控制政府(财政)收入占GDP比重的宏观经济效应问题进行政策模拟。
在进行政策模拟之前，首先介绍有关中国政府收入现状及变化趋势的有关背景数据。
1.
分税制改革之后，从1997年开始，中国政府的公共财政收入迅速增长，1996-2012年，公共财政收入的年均增长速度超过经济增长速度6.51个百分点，公共财政收入占GDP的比重因此迅速上升(图3-1)。⑽
1997年公共财政收入占GDP比重约为11.1%;到2012年，该比重上升到22.6%，年均提高约0.77个百分点。基于CQMM的预测，2013年，GDP的增长速度有望实现7.54%。那么，即便全年公共财政收入的增速降至6.99%，2013年的公共财政收入占GDP的比重也仅比2012年下降0.1个百分点，属于基本持平水平。
2.政府收入占GDP的比重已经偏高。根据估算宽口径的政府收入(即包括公共财政收入、政府性基金收入、社会保险基金收入和国有资本经营收入等四部分)，在2010年至2012年间，政府收入占GDP的比重分别为34.4%、36.0%和36.0%。根据IMF公布的2010年的各国政府财政统计数据，中国政府收入在GDP中的占比已经超过美国、韩国、新加坡等发达国家。若考虑到中国居民仅能享受到的很低社会福利水平，中国的广义税收负担已经高居世界前列。
3.进一步考察公共财政收入的构成可以发现，自分税制改革之后，地方各级政府所能支配的规范的税收收入急剧减少。为了满足自身开支的需要，地方各级政府热衷于通过各种税外融资方式(目前主要包括非税收入、政府性基金收入、社会保险基金收入和国有资本经营收入等)获取收入。图3-2表明，1994年分税制以来，单就公共财政收入而言，非税收入在其中所占的比重逐年上升：由1994年的5.4%增长到2012年的14.2%，提高了8.8个百分点。图3-3显示，2008-2012年期间，在全国非税收入中，地方政府约占80%，占地方政府本级公共财政收入的20%左右;而中央政府的非税收入仅为全国非税收入的近20%，约占中央政府本级公共财政收入的5%。
从非税收入的构成来看，在2007-2012年期间，专项收入的比重平均为20.6%;行政事业性收费的比重约为29.3%;罚没收入的比重约为11.3%;其他收入的比重平均为38.8%。和其他各种税外融资收入一样，非税收入具有显著的的不规范性、不透明性、不公正性、不平等性和较大的自由裁量空间。税外融资收入规模的不断扩大，一则加重了企业特别是中小企业和居民的负担，二则由于较强的随意性，导致了较强的不可预期性，增加了社会经济运行的制度成本和交易成本，两者都降低了企业的效率，抑制了居民消费的扩大，限制了经济增长，第三，极易导致违法行政，为贪赃枉法提供制度方便。建立与发展社会主义市场经济，必须处理好政府与市场的关系，控制政府收支入规模，规范政府收支行为，实现社会公众对各级政府行为的有效约束、严格的预算监督。为此，课题组重点考察控制政府收入增长，压缩非税收入减轻中小企业和居民的负担等对经济增长和结构调整的效应。