电子书

经济参考网读书频道

第二章中国新一轮经济体制改革

一、落实十八届三中全会《决定》精神
　　
　　（一）中央经济工作会议和城镇化工作会议解读
　　刚刚闭幕的中央经济工作会议，其重要性不仅体现在总结2013年经济运行情况，并对明年经济工作提出指导性意见，更因为这是中共十八届三中全会之后，中央层面召开的第一个重要会议，要为下一步全面深化改革开一个好头。因此，有理由相信，它将对未来中国经济产生深远的影响。
　　从内容来看，中央经济工作会议提出了六大任务，实际是在落实中共十八届三中全会60 条改革部署中有关经济体制改革的内容，主要分为六个方面。第一个方面是农业和粮食安全。这一点具有超前性，也是现实需要。中国正在进行新型农村城镇化建设，还将推进城乡土地市场一体化，但这必须以不突破18 亿亩耕地红线为前提，因为“民以食为天”，作为一个人口大国，如果粮食主要依赖进口是“不靠谱”的。当前，中国老百姓对于食品安全问题意见很大，因此，粮食安全作为基本民生问题，也是中央必须守住的“底线”。
　　第二是调整经济结构。在会议公告中，中央决策层认为，明年世界经济缓慢复苏存在诸多不确定性，新的经济增长动力源尚不明朗，世界主要大国货币政策、贸易投资格局、大宗商品价格变化方向都存在变数。在这种情况下，中国希望以调结构作为改革突破口，解决经济发展中长期存在的内生动力不足、产能过剩等问题，通过调整产业结构、转变经济发展方式，为中国经济注入新的活力和动力。会议公告显示，中央决策层清醒地认识到“经济运行存在下行压力”。之所以有下行压力，就是因为经济体制改革不到位，制约了微观经济主体的活力，束缚了生产力，所以要通过转变政府职能，让市场在资源配置中起决定性作用，以释放生产力的潜力和改革红利。
　　第三是防范风险，主要指地方债。这些年中国地方融资平台积累了一定的潜在风险，总体风险可控，但要防范于未然。首先要落实责任，地方领导不能缺乏风险意识，盲目举债融资。因此，要引导地方政府提高风险的意识和科学决策的能力，建立对资金使用效果和投资回报进行考核的机制，使地方政府在统一预算框架范围内有计划地花钱，以提高资金使用效率，也能防范贪腐。同时要建立地方政府融资机制，把“邪门”堵上了，“正门”也要开一个，像大禹治水一样，有堵有疏。与地方融资风险相关的还有税制改革问题。只有进一步完善分税制，理顺中央与地方关系，解决地方事权与财权不匹配、责任与权利不对等的问题，才能真正发挥中央和地方两个积极性。
　　第四是解决区域经济差异性、不平衡性。要考虑区域经济协调发展，中部、西部等都有比较优势，可以发展特色经济。要落实全国主体功能区战略规划，根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹谋划未来人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，科学划分国土空间，确定主体功能定位，明确开发方向，控制开发强度，规范开发秩序，完善开发政策，逐步形成人口、经济、资源环境相协调的空间开发格局，实现区域经济平衡与协调发展。
　　第五是进一步关注民生问题。照顾弱势群体利益，加快保障房建设和棚户区改造，促进大学生就业，增加对低收入群体的社会保障等，始终都是中国政府关注的焦点，也会因此拉动经济发展。解决民生问题的实质是要让更多的普通民众受益于改革，受益于经济发展。
　　第六是进一步加大开放。最近，《巴厘岛部长宣言》恢复了WTO 多边框架下贸易体制的权威性，中国也在打造多层次的对外经济合作，以更积极姿态深化与世界各地经贸往来。从空间上看，不仅与发达国家加深合作，也与东南亚、非洲、拉丁美洲、中亚、中东欧国家积极发展经贸关系，如东盟“钻石十年”、丝绸之路经济带、海上丝绸之路建设等。同时政府要提供服务，引导和帮助企业“走出去”，提升企业国际化经营能力，以资本输出带动商品出口、劳务输出。同时还要加大进口，引进大陆亟需的高科技产品等，壮大自身实力，增强经济发展后劲，打造新的大国开放型经济体系。
　　本次中央经济工作会议定调仍是“稳中求进”。“稳”就是整个经济运行平稳，这是前提条件。因此，宏观经济政策仍将实施稳健货币政策和积极财政政策，后者更多地体现在扩大结构性减税，减轻企业税负成本。“进”就是改革事业要推进，结构调整要推进，转变发展方式要推进，开放水平要推进。上述六个方面的重要经济工作，农业和粮食问题是底线，然后是调整结构、防范风险，协调区域平衡，保障民生，促进开放。
　　接下来的中央城镇化工作会议专门讨论了新型城镇化建设问题。当前，中国城镇化进程正站在一个新的历史起点上。展望未来，亿万农业转移人口如何尽快实现市民化？财政资金能否满足城市建设的大量需求？城市扩张会不会过分侵占耕地，危及粮食安全？这些都是社会普遍关切的问题，中央城镇化工作会议对这些问题都做了充分回应。
　　首先，要把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化作为首要任务。农村人口的城市化是一个长期的过程。由于历史欠账和财力所限，城镇化应坚持量力而行和尽力而为的原则，要解决存量问题，并逐步解决增量问题。由于政府财力有限，光靠财政资金来支撑城镇化进程，等于逼着政府盲目举债、寅吃卯粮，不仅不可持续，还蕴含巨大风险。
　　其次，要建立多元可持续的资金保障机制。目前，大量民间资金找不到投资渠道。只要政府能够提供公平竞争机会，创造良好市场环境，一定能发挥财政资金“四两拨千斤”的作用，带动社会各个层面的力量共同推进城镇化。
　　最后，人多地少是中国的基本国情。会议提出，要严控增量，盘活存量，优化结构，提升效率，切实提高城镇建设用地集约化程度。同时强调，耕地红线一定要守住，红线包括数量，也包括质量。
　　（二）充分发挥市场的决定性作用
　　中国共产党十八届三中全会指出，要紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用，深化经济体制改革，坚持和完善基本经济制度，加快完善现代市场体系、宏观调控体系、开放型经济体系，加快转变经济发展方式，加快建设创新型国家，推动经济更有效率、更加公平、更可持续发展。其中，最吸引眼球的地方就是市场起“决定性作用”，相对以往市场起“基础性作用”的提法，无疑是将市场在中国经济体系中的地位提到了一个新的高度。
　　与此同时，全会将经济体制改革确定为全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。处理好政府和市场的关系，应该从两个维度入手。
　　第一个维度：完善市场体系。就是建设“统一开放、竞争有序”的市场体系，这是发挥市场“决定性作用”的基础。在这里，所谓“统一”，是指市场不应是“分割的”，也不是“碎片化”的，而是一个整体，因此必须疏通包括土地市场和金融市场在内的各要素市场之间的联系通道；所谓“开放”，既包括“对外开放”，也包括“对内开放”，特别是要加大对国内民间资本的开放；所谓“竞争”，是指市场参与主体要足够多，要打破国有企业垄断，降低市场准入门槛，通过充分的市场竞争形成各种生产要素价格；所谓“有序”，是指政府依法管理经济活动，坚持“公开、公平、公正”的原则，也就是提高市场透明度，每一个市场主体都有公平地参与市场竞争机会，政府对所有市场主体都要“不偏不倚”。具体来讲，就是加快形成企业自主经营、公平竞争，消费者自由选择、自主消费，商品和要素自由流动、平等交换的现代市场体系，着力清除市场壁垒，提高资源配置效率和公平性。
　　第二个维度：政府转变职能。要发挥好政府的作用，首要问题是要正确界定政府和市场的边界。既然市场在资源配置中发挥决定性作用，政府就只能发挥“服务性”和“辅助性”的作用，也就是当“市场失灵”的时候，政府要及时予以“弥补”；反过来说，如果市场能够办的事情，就应该交给市场去办。因此，政府要进一步“简政放权”，要为建立“统一开放、竞争有序”的市场体系“保驾护航”，也就是要建立一个“服务型政府”、“高效率政府”、“廉洁的政府”和“法制化政府”。从现实情况看，各级政府在处理自身与市场之间关系问题上往往“越位”、“错位”和“缺位”，政府行政审批事项、直接插手微观经济活动还很多，严重阻碍了市场经济的健康发展。因此，要建立科学的宏观调控机制，提高政府治理效率。具体来讲，就是切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力。要健全宏观调控体系，全面正确履行政府职能，优化政府组织结构，提高科学管理水平。
　　全会还指出，要推进国家治理体系和治理能力现代化，这自然离不开财税体制改革。财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。笔者以为，财税体制改革必须完善立法，明确事权，稳定税负，透明预算，提高效率，建立现代财政制度，发挥中央和地方两个积极性。调动地方政府积极性，首先必须解决地方政府财权和责任不匹配的问题，也就是把一些关乎老百姓基本养老、医疗、失业和义务教育等社会保障责任统一到中央政府手里，要增加中央政府的责任；同时，要稳定增加地方政府收入来源，促使地方政府摆脱对“土地财政”依赖，建立透明、有效的地方政府融资机制。要公平地筹集、分配、管理和使用公共资源，强化财政部门统一管理政府收支相关事宜，同时加强人大和审计部门对于财政收支的审批和事后审计。大幅提高国有企业上缴利润比例，适当划拨国有上市公司股权用于补充社保基金账户。结构性减税重点是清理整顿各种行政事业性收费和政府性基金，大幅降低非税收入比重。加快推进“营改增”，实现全行业和全区域覆盖；开征环境税，提高资源税税率，增加覆盖范围；推进财产税制建设，完善个人所得税税制改革。
　　（三）深化金融改革需要系统性思维
　　中国共产党十八届三中全会强调，必须更加注重改革的系统性、整体性和协同性。金融改革不能“头痛医头，脚痛医脚”，要避免陷入“碎片化”。一言以蔽之，就是要树立系统性思维，把金融改革的目标、实现目标的路径，以及影响目标实现的各种因素作为一个“系统”来研究，充分体现“系统”的整体性、结构性、开放性和动态性的特点。
　　第一，金融改革的系统性思维是一种整体性思维。
　　对金融改革作整体研究，必须全面综合考察金融系统的成分、层次、结构、功能和内外联系的立体网络。在整体性思维指导下具体分析，通过逐级逐次综合，达到总体综合。完整的金融系统包括三个层面的构成部分，即政府层面的货币政策和金融监管，市场层面的金融市场及其运行机制，以及微观层面的金融机构及其业务。在三个层面上如果存在任何一方面的功能缺失，都会对其他方面产生影响。系统性思维的整体性，要求金融改革必须有利于促进金融体系整体功能优化，在此基础上提出金融改革总体目标，以及满足实现目标的条件，再提出能够创造这些条件的各种可选择方案，最后通过比较各方案优劣，择优而实现之。
　　例如，我国货币政策及其工具选择，不能仅仅抽象地认为要从“直接调控方式”向“间接调控方式”转变，从“数量型工具”向“价格型工具”转变。从金融系统整体性出发，需要考虑在市场层面上完善货币政策传导机制，在微观层面上提高国有金融机构的经营效率等问题。如果缺乏这两个方面的配套，只是孤军深入地推进宏观层面改革，效果难免会大打折扣。再例如，不久前我国恢复推出国债期货交易，旨在打造货币市场利率的“风向标”，但由于利率市场化改革存在诸多不配套，特别是交易所债券市场与银行间债券市场相互分割，加之国债期货交易设计也有某些“技术性”不足，影响了投资者的套利交易，致使国债期货市场表现一直清淡，基本没有达到预期目标。我国金融改革总体目标是“市场化”，在总体目标统领下，需要具体深入考虑金融系统各部分功能和各市场主体行为方式的重新构造。在利率市场化过程中，金融机构同业竞争将加剧，市场风险也将上升，这对金融机构的“风险定价”能力是一个考验，这就要求加快国有金融机构内部经营机制的改革，完善内控机制和激励机制，同时还要提高员工专业素质和职业操守。
　　第二，金融改革的系统性思维是一种结构性思维。
　　金融改革旨在优化金融系统的整体功能，在维护金融系统基本稳定前提下提高金融资源的配置效率，若要实现此目的，就必须调整金融系统结构。结构不调整，功能优化必然无从谈起。我国金融服务于实体经济存在的最大结构性问题，就是服务于小微企业的小微金融机构数量太少，金融体系的组织结构与实体经济的组织结构存在明显的不匹配。另一个结构性问题，就是直接融资比例偏低，金融风险过多集中于银行体系。在一些金融交易机制设计方面，也存在结构性缺陷。例如，近期里中央银行正式运行贷款基础利率（Loan Prime Rate，LPR）的集中报价和发布机制。首批报价行共9家，在每个工作日商业银行报出本行贷款基础利率的基础上，剔除最高、最低各1家报价之后，将剩余报价作为有效报价，通过加权计算得出贷款基础利率。毫无疑问，这是利率市场化改革的重大举措。但是，考虑到报价行中的大型国有银行“块头”太大了，9家报价行结构就不尽合理，按照贷款权重计算的贷款基础利率，显然不能代表通过充分竞争形成的价格，严重影响了贷款基础利率的权威性。在现有条件下利率市场化改革很难大步迈进，原因就是我国金融体系的大型国有银行处于垄断地位，信贷市场是一个典型卖方市场，作为资金使用者的企业，特别是小微企业，在讨价还价方面明显处于弱势地位，全面放开贷款利率管制很可能会抬高企业融资成本。
　　按照事物内在逻辑关系，利率市场化必须以扩大民营资本“市场准入”为前提，即需要发展由民间资本发起设立的小微金融机构。近年来，“民间资本发起设立小微金融机构”呼声不绝于耳，但是监管部门一直很谨慎，原因就在于这一改革尚不具有“可操作性”，还缺乏“配套”的中央和地方适当分权的“分层监管体制”、存款保险制度、金融机构破产制度，以及贷款担保制度，等等。若不建立分层监管体制，便不能发挥地方政府积极性和落实相应责任，也就不能消除中国银监会等部门的后顾之忧。若不建立存款保险制度和金融机构破产制度，就不能解决可能出现的小微金融机构市场退出问题。若不借鉴我国台湾地区中小企业信用保证基金运作经验，建立由银行、政府和企业合理分担风险的贷款担保制度，就不能实现逆周期的宏观审慎监管，以及避免陷入“合成谬误”，即当经济周期处于下行通道，所有金融机构为了规避风险而减少贷款，个体金融机构风险减小了，这似乎是正确选择，但系统性风险反而增加了。正是基于此，十八届三中全会《决定》在专门论及金融改革时强调，“允许具备条件的民间资本依法发起设立中小型银行等金融机构”、“界定中央和地方金融监管职责和风险处置责任”、“建立存款保险制度”，以及“完善金融机构市场化退出机制”。
　　第三，金融改革的系统性思维是一种开放性思维。
　　开放性思维要求我们关注金融系统内部因素和外部环境的有机耦合，时间和空间的辩证统一，又要在思维中把握金融系统的立体层次、立体结构和总体功能。具体来讲，在金融改革中需要处理好三个方面关系：一是金融系统与实体经济的关系，二是金融改革与其他经济体制改革的关系，三是金融改革与金融开放的关系。就第一方面来讲，我们要汲取美国经济过度“虚拟化”的深刻教训，坚持金融为实体经济服务原则，但也不能因噎废食，全盘否定资产证券化等金融创新。就第二方面来讲，金融改革需要与其他经济体制改革密切配合，相互促进，产生协同效应。比如，如果不深化国有企业产权改革和治理机制改革，就无法彻底改变国有企业固有的预算软约束机制，也就无法提高国有企业对银行利率的敏感性，因而会削弱利率市场化改革的效果。就第三方面来讲，服务贸易特别是金融服务一直是我国经济的一块短板，目前迫切需要研究在新一轮经济全球化浪潮下的我国金融改革和对外开放问题。
　　最近一个时期，发达国家主导、并在加快推进跨太平洋伙伴关系协议（TPP）、跨大西洋贸易与投资伙伴关系协议（TTIP）和多边服务业协议（PSA）的谈判，意欲制定新的国际游戏规则，对我国形成了巨大挑战。经验表明，开放可以“倒逼”改革。因此，大家希望中国（上海）自由贸易试验区能够创造出“可复制”“可推广”的经验，特别是在利率市场化、汇率自由化、资本项目开放和人民币国际化方面“先行先试”，然后向全国推广，加快扩大改革开放的成果。但是，上海自贸区制度创新概括起来，即“一线放开，二线管住，区内自由”。“一线放开，区内自由”是比较容易做到的，“二线管住”恐怕就不是那么容易。防止在“境内”与“关外”之间从事各种非法走私和制度套利活动，特别是防止外部金融风险向境内渗透和传播，这对金融监管提出了新挑战。另外，还需要研究在全国范围内合理设立自贸区的战略布局问题。
　　第四，金融改革的系统性思维是一种动态性思维。
　　系统内部诸要素之间联系及系统与外部环境之间的联系都不是静态的，金融改革也要随着外部条件变化而调整。例如，人民币国际化是指人民币获得国际市场广泛认可和接受，发挥计价单位、交换媒介和价值储藏的功能，即成为“国际结算货币、投资货币和储备货币”。因此，传统观点认为，人民币国际化应该沿着“结算货币→投资货币→储备货币”的路径依次演进。但是，当我国成为世界第二大经济体和第一大货物贸易国的时候，培育人民币的国际结算、投资和储备职能恐怕就不能固守这一教条。眼下，欧美国家都在进行深刻的经济结构调整，美元地位下降是长期趋势，国际货币多元化势不可挡，经济全球化发展日新月异，时不我待。在新的形势下，人民币“三大职能”必须整体加速推进。同时，人民币国际化路径也不必固守“先周边化，后区域化；先亚洲化，后全球化”的套路，而是尽可能地向世界各地整体推进；也就是，我国商品和对外投资流向哪里，中资金融机构就设在哪里，金融业务就覆盖到哪里，人民币也就流向哪里。否则，将会丧失历史机遇。
　　目前，银行存款利率市场化成了难啃的骨头。如前所述，似乎应该先放开对民间资本市场准入，才能推进利率市场化改革，但现在情况变了，银行贷款利率市场化已经率先推出，而改革是不能倒退的，这就需要动态调整相关计划，及时把没做的工作“找补”回来，以避免形势朝着预期相反方向发展。金融机构充分竞争格局在短期内是不可能形成的，而且即便有了一大批中小金融机构，由于存在信息不对称问题，普通储户是很难在不同金融机构之间做出理性选择的。一个大概率事件，就是一些中小金融机构采取“高息揽储”策略，这将导致我国银行体系系统性金融风险上升。因此，要加快建立配套的存款保险制度、金融机构破产制度和贷款担保制度。但是，这还不够。一个现实选择就是大力发展“储蓄替代性”金融产品，比如大额可转让存单（CDs），促进银行存款业务竞争。现在资产证券化呼声很高，但是融资证券化也非常重要，不应厚此薄彼。只有在银行资产负债表两边同时“做文章”，才能根本解决银行期限结构“错配”问题，也才能有效推进银行存款利率的市场化。

第

页

关于我们 | 版面设置 | 联系我们 | 媒体刊例 | 友情链接　