“十一五”期间节能减排难度大、个别地方出现“拉闸限电”等现象，并不是由于我国节能减排目标过高，更多的是由于体制机制关系不顺。这些问题主要反映在以下几个方面：
第一，关于各省减排指标分配的公平性问题。一方面，由于能耗强度在经济发展过程中呈现倒Ｕ型变化特征，欠发达省份大多正处在能耗强度上升的重化工业阶段，单位ＧＤＰ能耗强度下降潜力较小，节能减排和经济发展之间矛盾较为突出。另一方面，发达省份单位ＧＤＰ能耗水平相对较低，进一步降低能耗强度的潜力较小，节能减排难度也比较大。各省节能减排目标应综合考虑这两方面因素来确定。
第二，关于节能减排任务的实现方式和考核办法问题。目前考核办法存在的问题主要是缺乏灵活性。根据现有办法，各地必须严格按照设定的能耗强度下降指标进行节能减排，没有其他灵活的实现方式可供选择。这就加大了节能减排工作难度，也使全国节能减排资源难以得到优化配置。
第三，如何选择节能减排政策工具。节能减排政策工具，包括技术标准、行政管制、排放权交易、排放权跨省拆借、碳税、跨地区减排合作、碳汇，等等。在权衡这些工具时，不仅要考虑其减排效果，还要考虑能否使节能减排资源得到优化配置，不能单纯为了节能减排而节能减排。
第四，如何促进绿色低碳发展。目前各地进行低碳发展的热情很高，但如何避免“绿瓶装旧酒”，真正促进绿色低碳发展，尤其是在落后地区探索如何实现绿色发展模式，需要认真研究。
