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　　我国自2004年开始实施粮食直补以来，惠农补贴范围不断扩大，但资金、项目分散，整合难度大，投资效益低，政策效应难以收到预期效果。基层干部提出，各项补贴发放的方式有待改进。

“粮补”变成了“地补”，种花养鱼照样拿补贴，不少地方引发土地纠纷

　　解决“三农”问题和确保粮食安全一直是我国经济工作的重中之重，2004年中央以一号文件的形式，正式确定了对种粮农民实行直接补贴的政策，随后中央连续出台政策，多予、少取、放活，梯次构建支农惠农机制，种粮补贴也由最开始的粮食直补，增加到农资综合直补、良种补贴、农机具购置补贴等，2008年该四项补贴规模达950多亿元，比上年增长85%。
　　尽管国家对各地如何具体运作粮食直补政策提供了几种可供选择的方式：按计税面积、按计税常产面积或者按照粮食实际种植面积补贴，但记者采访发现，由于按计税面积补贴的方法比较简单方便，河南、湖南、湖北等地大都按这一方法，即使其他有地方按计税常产面积也多结合计税面积。
　　按计税面积简单方便，却不尽科学。粮食主产区在实施中发现，部分原来没有列入计税面积的种粮农田，或者大包干时肥瘦搭配的折亩田，同样种了粮食，这次就未能享受到粮食直补政策的好处，农民对此意见很大。湖南部分湖区的一些甩亩田、国有农场养老田、水库移民田等，原先都未纳入计税面积，但在国家发展粮食生产政策的激励下，大都种了粮食，其中仅岳阳市这类农田就有2万多公顷。按照政策，这些田都得不到补贴。
　　河南对农户补贴资金也是依据2002年农村税费改革时核定的计税面积标准确定的，实际中却出现了虽然纳税，但土地上不再种粮的土地(如种植果树、蔬菜、中药材、高效农业、花卉、畜牧业养殖等)也得到补贴的现象。在湖北洪湖、湖南洞庭湖区，原来种水稻的农田不少已改为收益高的水产养殖，按照政策，也照样可拿补贴。
　　河南省农业厅总经济师魏仲生说，粮食直补按税面积或计税常产面积为依据，与粮食生产和销售不挂钩，已偏离了粮食补贴的内涵，实质是对全体农民实行“撤胡椒面”式的“普惠”补贴，有悖于国家粮食补贴政策初衷，起不到作用。
　　因为补贴是针对土地本身而不是实际种粮农民，“粮补”变成了“地补”，不少地方还引发土地纠纷。过去许多长年在外打工将土地弃耕的农民，纷纷向实际种田农民要土地。湖北监利县大垸龙乡农民张东海，十多年来一直在外面做理发生意，他家6亩土地弃耕。为有人能替交农业税，村里就求人代耕，在第二轮延包时给了其他人。由种田倒亏到不纳税还有补贴，张东海就回乡要田，起诉县政府，要求撤销其土地延包行为。这样的纠纷和诉讼，在各地都比较普遍，有胜诉的，有败诉的，也有不服判决到处上访告状的。
　　湖南常德市灌溪镇汤家坪村支部书记廖金云谈起种粮补贴，喜忧交加。喜的是国家现在真正关心农民，忧的是因补贴引发了很多矛盾，调解很麻烦，工作压力大。村里有一场因要补贴而讨地的官司打了几年还没了断；有个种田能手流转种了70亩田，也只能拿自己承包3亩田的补贴。她说，现在一些人争着要田，并不是真的想种田，而是想要补贴款，而真正种粮的人却没得好处。“城里土地两年不开发可以由政府无偿收回，农村土地撂荒多年没有事，他还可以理直气壮要补贴？”廖金云对此不解。

    现在最需要改造基层水利设施，但目前最大的投入是国土整治，农民笑话，“你们把田整成飞机场，沟里不来水，看你能打几斤粮食？”

　　粮食主产区的基层干部反映，建设项目由地方配套资金是多年坚持的做法，对于调动上下积极性、强化地方投资约束发挥了积极作用。这一政策在调控余地较大的省级层面具有合理性，但到县乡基层，配套往往成了一个沉重负担，于是形成一个“怪圈”：要想争取到项目，必须承诺能拿出配套资金；但项目实施过程中，真要是严格按照要求配套，县乡根本无力承担。上级明明知道基层没有能力配套，却不得不这样要求；基层也明明知道不可能拿出配套资金，也不得不这样承诺，项目拿到手再想办法。
　　盼项目怕项目还依赖项目，不少基层干部抱有十分矛盾的心态。湖南省常德市委政研室副主任刘敏华说，目前大部分乡镇运转完全靠财政拨款，每年缺口在70万元，乡党委书记的基本任务是跑钱，我们调查桃源县一个乡，干部19人，3人看家，16人到外面跑项目。乡里跑来的项目资金往往只有账面上的60%，另外40%可能会毁掉一部分干部。
　　给“配套”解套，是县乡干部的普遍呼声。湖北省监利县去年农业项目资金有：国土1亿元，水利6000万元，农业综合开发1000多万元，沼气等“三改”3亿多元，要求县级平均30%配套投入，算下来就是1亿元，而去年全县一般预算收入1亿元。当地干部说：“我们不吃不喝，全部拿出来，也不够配套。”
　　项目资金带有浓厚的部门色彩，难以用到刀刃上。监利县副县长张道毅说，现在农业生产最需要的是改造基层水利设施，但目前最大的投入是国土整治，农民笑话我们，“你们把田整成飞机场，沟里不来水，看你能打几斤粮食”，这好比给有胃病搞面部整容，国家花了很多钱，效果不明显。
　　湖北省委农办政策处处长章新国说，当前“三农”资金投入存在“四多四少”的问题，一是中央、省级财政投入多，县市财政配套投入少，“上进下退”的问题比较突出；二是农村投入的多，农业投入的少，制约现代农业发展的资金“瓶颈”障碍依然存在；三是财政投入增加多，金融投入增加少，有效引导各类金融机构主动加大投入的办法不多；四是国家投入多，村级集体投入少，建立资金投入稳定增长机制的任务还很艰巨。

“加法”变乘法 投入求长效

　　四川成都市在推进城乡统筹试点中大胆探索，深化了对农业农村投资体制的改革。成都市整合各级财政投向现代农业发展的各类资金，组建市县两级国有的现代农业发展投资公司，建立政府引导、市场运作的投融资平台。农投公司对一些有市场前景的农业集体项目投入“风险股金”，但不参与分红，数年后股金抽走，增值部分的股权留给村集体，它不参与经营，但履行监管职责。以此发展壮大集体经济。
　　2006年以来，成都市还通过市县两级财政注册农业担保公司，通过担保机制，在银行和农业生产者之间架起桥梁，使财政资金发挥乘数效应，引导资本向农业积聚。邛崃市担保公司所收受的抵押包括土地承包经营权、宅基地、房屋产权、土地种植业养殖业收益、农用生产设施、集体经济组织信用等等。去年担保资金近2000万元，撬动金融资本和社会资本投资农业资金达1.6亿元。
　　四川大学博导蒋永穆教授说，成都探索最值得借鉴的一点在于，财政投入资金通过市场运作方式得到了乘数级的放大和倍增。
　　基层干部建议，改革“三农”投入体制宜采取如下措施：一是中央、省级财政投入总量要大幅增加，减少直至取消县及县以下的比例；二是提高土地出让金用于农业的比例，逐步改变出让金部门支配力过大的状况；三是新增加的投入应重点支持农业基础设施建设、重大农业科技创新、农业机械化、农产品质量安全体系建设、农民素质提高工程等；四是制订明确投入政策，适当赋予县市项目资金支配权。