新华社发(张志勇 摄)

　　去年棉花绝收，73岁的老汉艾买尔·艾买提说，他已经三个多月没吃过大块羊肉了。
　　这是塔里木盆地一个普通小乡，半小时一班的中巴车，晚八点后便不再开往12公里外的县城。和新疆大多数乡镇一样，棉花是全乡1.5万多农民的主要收入来源。
　　艾买尔·艾买提家的新房，就坐落在阿瓦提县塔木托格拉克乡诺其宋村。去年初，他取出全部6万元积蓄，盖起带院子的红砖新房。然而，夏天一场冰雹，打光了家中20亩地的棉花。没了积蓄和收入，一家老小五口的生活立见窘迫。
　　好在参加了政策性农业保险。事后，县保险公司赔来3400多元。艾买尔·艾买提说：“要不今年的棉花真是种不下去。”
　　新疆历来是农险大省，2007年被列入全国首批六个政策性农业保险试点省区后，以棉花为主体的农险保费更快增长，2008年农业保险保费达14.13亿元，继续位居全国首位。

　　柔弱的棉花，坚硬的冰雹

　　一株棉花要顺利长成，相当不易。
　　村民们用这样的歌诀来描述棉花生长周期：“4月播、5月苗，6月蕾、7月铃……”。
　　灾害如影相随。艾买尔·艾买提说，当地4、5月份主要是风灾：“风把薄膜掀起来了，种子就要重播；风大的时候，滴灌带都找不到了”；6、7、8月主要是雹灾，冰雹下来，棉花往往就被打成光杆子，越到棉花成熟后期，损失就越大。7月之后的雹灾，往往造成绝收。
　　赵瑛在人保财险阿瓦提县分公司担任了11年经理，勘察过大小受灾现场无数，其中最骇人的一幕是：“冰雹有鸡蛋那么大，有的羊就被砸死在戈壁滩上！”
　　“2005年，有个农民在当地一家农业企业承包了600亩棉花地，遭了两次风灾、两次雹灾；四次勘察现场我都去了，开头两次他还抱着头蹲在地边哭，后两次我去见他的时候，他已经面无表情了……”赵瑛说。
　　按照常理，艾买尔·艾买提家20亩棉花，亩均费用要800多元，不计劳力成本可得纯收入600元——这得是风调雨顺的年份。实际上，2007年艾买尔·艾买提所在的诺其宋村，农民人均纯收入2400多元，而2008年的一场冰雹，把这个数字砸成了不到1000元。
　　艾买尔·艾买提说，他种了一辈子地，年年同老天斗，旱涝保收的事是没有的。如今，政府强力支持下的政策性农业保险，能让老汉的旱涝保收梦想，变得清晰起来吗？

　　算账

　　政策性农险的含义，对于2008年的艾买尔·艾买提来说，就是在为20亩地交了200元保费后，遭大灾的时候获赔3400多元。在心疼棉花绝收失去收成的同时，艾买尔·艾买提庆幸自己“沾了国家的光”，种地成本总算大部分得到了补偿。
　　艾买尔·艾买提也有过非常后悔的时候。
　　那是2003年，棉花购销刚刚放开，棉纺企业不再代扣农业保险费。那年，艾买尔·艾买提就没交每亩不到10元的保费。雹灾后，周边投保过的邻居拿到每亩80多元的农险赔款时，艾买尔·艾买提“心里真不是滋味”，“要知道，灾后赔款，多一分钱都是好的。”
　　包括阿瓦提县在内的整个阿克苏地区，2008年算是大灾之年。但承保农业保险的人保财险分公司，却并不亏损。人保财险阿克苏地区分公司数据显示：2008年包括中央和地方财政补贴在内的保费收入，共计1.04亿元，赔款只赔了8000多万元。此外，保险公司拿出保费收入的25%参加再保险，收回赔款超过30%。
　　对于各级政府来说，农业保险对保证农民收入意义重大，“政府当然要坚定支持政策性农险”。塔木托格拉克乡党委书记贾新财说，目前，当地棉农自身承担的保费为每亩10元，由村民小组的干部上门收取，然后汇总到村、乡财务，以乡为单位同人保财险阿瓦提县分公司结算。与此前多年农业保险“包面积”的办法不同，现在阿瓦提县的政策性农业保险已做到明细到户、明细承包面积。这些繁琐的登记工作，也由乡、村会计登记承担，然后张贴公示。
　　贾新财说，阿瓦提县已将政策性农业保险推广工作，列入乡镇考核指标。若非如此，根据当前的情况，让保险公司工作人员到农民家上门收保费，根本行不通。
　　此外，当棉田受灾时，“农民希望多赔点，保险公司从自身利益出发希望少赔点。这时候，干部就要出面说公道话，帮助协商解决赔偿分歧。”

　　财政补贴困境：“保”与“不保”

　　政策性农险看似多方拥护、扩大势在必行，然而，事实并非如此。
　　2009年阿克苏地区各县汇总的保费规模增长到1.24亿元——上年这个数字是1.04亿元。但方案上报自治区后被驳回：“按照去年的基数搞”。
　　自治区财政厅透露，鉴于财政资金配套压力，新疆2009年决定维持上年政策性农险规模。
　　阿克苏地委农办副主任马荣伟说：“这样一来，阿克苏就有10来万亩地没办法保进去”，“前几天我们开会了，准备再做一套方案，把费率再降一降，设法把它们保进去，要保护农民的积极性。”
　　根据有关规定，新疆政策性农险保费投入比例为：中央财政补贴35%、自治区财政补贴25%，地、县两级补贴20%、农民自交20%。
　　随着政策性农险覆盖范围逐步扩大，新疆一些财政困难县因配套补贴资金捉襟见肘，为了套取国家和自治区的农险补贴资金，个别地方甚至出现违法违规现象。
　　据自治区政府通报，2008年，财政部驻新疆财政监察专员办事处对中国人民财产保险股份有限公司新疆分公司农业保险补贴资金和使用情况进行了专项检查。发现昌吉回族自治州、喀什地区、和田地区、阿克苏地区在2007年政策性农业保险工作中违规使用保费补贴资金，其中就涉及“挂账歉收保费申请中央和自治区保费补贴、虚假理赔支出返还地方政府用于缴纳保费”。
　　阿瓦提县是政策性农业保险工作做得较好的县，2008年政策性农险实收保费2464万元，同比增加608万元。阿瓦提县委农办主任王先福说，2008年全县财政收入4455万元，2009年配套政策性农险补贴就需要600多万元，另外防雹减灾每年需投入300多万元，这对县财政而言，压力很大。
　　王先福说，像阿瓦提这样的农业大县，往往也是财政穷县。一方面迫切需要推广农业保险以稳定农民收入，另一方面又难以配套补贴资金。当二者矛盾无法调和时，县级政府推广农险的积极性就会降低。
　　赵瑛说，这一点，也让承接政策性农险的保险公司深深忧虑。因为“推广政策性农险，离开政府推动寸步难行”。
　　对此，自治区金融办副主任朱江平等人说，根据国务院支持新疆加快经济社会发展有关文件的精神，从特殊支持南疆三地州发展的角度，建议对新疆南部克孜勒苏、喀什、和田三地，免除其地、县财政配套补贴资金。对其他“吃饭财政”的国家级贫困县，也应免除县级财政配套补贴资金。

　　谁的防雹队？

　　头顶冰雹带，防雹是必须的。
　　阿克苏地区现有防雹作业点195个，2009年将增至237个，操作工人800余人。每年需要财政投入3500万元左右……地区新近的一份文件说：“谁投资，谁受益；要进一步加大县市财政投入力度，多渠道，多层次地解决好人工影响天气所需的经费，保障人工影响天气工作健康开展。”
　　然而，真正厘清“谁投入、谁受益”，并且做出相应的制度安排，恐非易事。
　　3月底，在阿瓦提县一次有县农委主任、农业局长、乡党委书记以及人保财险阿瓦提县分公司副经理到场的小型聚会上，前三人异口同声地说，政府年年防雹，收益最大的是保险公司，最好保险公司把这项工作接过去。为了少赔损失，保险公司最有动力管好防雹工作。
　　阿瓦提县农业局长张建平说：“全县有70多个防雹工作人员，2008年打了1200发火箭弹、8000枚高炮弹”，“火箭弹一发就是2000元，真是打不起。”
　　保险公司认为，在地方政府保证不削减人工影响天气费用的基础上，由保险公司追加一些经费以加强人工影响效果，是合理的。
　　但即便如此，政策障碍亦是显而易见。自治区政策性农业保险相关管理办法规定“防灾防损费用按年度保费总额的2%记取使用”。马荣伟说：这个比例太低，“大概只够查勘灾情的交通费用。”
　　此前，人保财险分公司曾向温宿县政府额外提供防雹经费，被指违规使用农险资金而被严厉查处。
　　为解决防雹经费难题，阿瓦提县以村民大会“一事一议”形式，向农民收取每亩棉田4元的防雹费用。一名政府工作人员说：“这个费用虽说取之于民、用之于民，但我们还是担心触及增加农民负担这个高压线。”
　　离开防灾减灾体系的政策性农业保险，其脆弱与不可持续显而易见。而防雹工作，仅仅是棉花种植中防灾减灾工作的一部分。目前，新疆纳入政策性农业保险的已有种植业的玉米、水稻、小麦、棉花、大豆、花生、油菜等作物，养殖业的能繁母猪以及奶牛。
　　防灾减灾工作千头万绪，如何科学合理地构建立体防灾减灾体系以发挥最大效用，参与各方权责如何对等？各地仍需认真探索。