从2006年10月份起，一场变煤炭资源“无偿划拨”为“有偿使用”的改革目前正在山西、内蒙古、黑龙江、安徽、山东、河南、贵州、陕西等八个煤炭主产省(区)试点推进。试点省(区)将严格实行煤炭资源探矿权、采矿权有偿取得制度。这标志着我国矿产权改革拉开序幕。
    其实，早在两年前，山西省就率先启动煤炭采矿权改革。“资源终有价，矿权新归属”，尽管这是一场涉及产权分配的复杂利益调整，但在山西省委、省政府的强力推动下，煤矿采矿权改革还是打开层层坚冰，挺进实质操作阶段。

“三权分离”引发三大弊端

    目前，在山西省3800多个地方煤矿中，除了国有煤矿以外，相当多的煤矿所有权、经营权和采矿权归属主体不明晰，而“三权合一”的煤矿更少，多数煤矿处于“三权分离”状态。
    上个世纪80年代中期，山西省响应国家“有水快流”的号召，开始走大办小煤矿之路。管理最无序的时候，凡是能在县、(地)市煤管部门找一个批文的，都能开煤矿。记者在晋北煤炭大县左云县了解到，该县几年内在100多平方公里的地方竟开了480多座小煤矿，许多小煤矿的井田面积不到0.5平方公里。山西省煤矿总数在最多的时候达9000多个。
    据记者调查，由于上述历史原因，山西省的中小煤矿的投资主体和所有权性质十分混乱：市、县、乡政府投资的，社会单位投资的，村集体投资的，乡村联营的，社会单位与乡村联营的，军办煤矿移交地方的，外地公司在山西投资办矿的，临汾市还有极个别的个人办矿。
    上个世纪90年代后期，煤炭价格掉进低谷。除个别乡村煤矿仍由集体经营以外，多数地方中小煤矿通过承包、租赁、托管、改制等形式，转为个人经营。由于国家产业政策和法规没有明确煤矿是否允许个人投资、经营，不少地方为了绕开这个敏感问题，给个人承包煤矿派出政府或集体任命的“红帽子”矿长当法人代表。其职责是在各种证件上挂名，参加政府的各种会议，应付各种检查，实际根本不行使任何管理权；煤矿实际控制者是承包人即矿主，他是投资人也是受益人，是真正的老板，但又不能走到前台。
    中小煤矿多年来层层转手，投资主体和经营主体不断变更，形成了十分复杂的产权关系。山西省社科院副院长董继斌等专家认为，这种局面带来三个相互关联的问题：  首先是煤矿经营短期意识和粗放经营方式。由于煤矿投资者和经营者未必是所有者，产业政策又缺乏连续性，大部分经营者抱着“短期干、凑合干”的心理，不愿投资搞技改，生产方式原始落后。由此又衍生出后两个问题。
    其二，煤炭资源浪费严重。小煤矿的资源回采率只能达到15%至30%，且弃瘦采肥，越层越界开采。
    其三，重大安全生产事故频发。由于小煤矿安全投入严重欠账，工人不经过培训违规操作，这几年的重特大安全事故90%以上发生在中小煤矿。2000年至2003年的几年间，山西各地重大事故发生后，常常发生矿主逃逸、矿长坐牢、而对死难矿工进行善后由政府“买单”的尴尬事情。如何对小煤矿实行有效监管成为煤炭产区政府面临的一道棘手难题。

“资源整合”、“有偿使用”两个轮子一起推

    山西省政府通过调研认定，阻碍“三权合一”的关键点在于采矿权，只要确定采矿权向真正的投资人(不是证照上挂名的投资人)或实际经营者靠拢，主要是促成采矿权人与现有经营权人合一，就能逐步理顺煤矿的产权关系。解决这一问题的抓手就是，对现有的多、小、散、乱的矿井资源进行整合，全面推行资源有偿使用，重新设定新的采矿权及采矿权主体。
    山西省首先在临汾市试点一年。2006年6月，省长于幼军签发政府令颁布《煤炭资源整合和有偿使用办法》。山西省资源整合的目标是：各市煤矿数量减少30%以上，重点产煤县淘汰年产九万吨以下煤矿，2010年，年产30万吨的矿井要占到90%以上；资源整合中新增资源面积不超过10%，新增生产能力不超过10%；整合后的煤矿全部实现壁式开采，煤矿综合回采率达到60%。资源整合工作由国土、煤炭、安监、工商等部门和中介评估单位，进行资源开采实测后，编制规划和方案，由县、市、省逐层上报。
    煤炭资源经过整合后，一律实行使用权有偿取得制度。山西省国土资源厅矿管处处长刘书勇说，新批资源除了优先给国家鼓励的重点产业如煤化工业配套煤炭资源以外，一律实行公开竞价出让。对1998年以前未实行资源有偿使用的煤矿，要按核定的煤炭储量补缴资源价款。
    山西省煤管局综合处处长苗还利介绍，目前，全省首批实施煤炭资源整合的60个主要产煤县市中，已有52个县市的方案得到批准，压减压矿井比例达到了32.6%。30个非主要产煤县的工作也已经启动。资源整合后的煤矿按照核定后的投资人，在企业组织形式上登记为公司法人，从而也成为变更后新的采矿权主体。由此可望实现投资人(所有权)、经营者(经营权)与采矿权人(采矿权)最大化的一致。

改革把握几个关键点

    资源整合和有偿使用，涉及到煤矿产权归属，事关国家矿产资源保值增值。记者在调研中发现，山西省在推进中，把握了几个关键点：
    一、 尊重现有产权关系，理顺投资人、经营者和采矿权的利益关系。鼓励通过股份制建立规范的公司。比如，在资源价款的收取方式上：对过去通过行政无偿审批方式取得采矿权的国有煤矿，其采矿权价款转为国有资本金；对过去无偿取得的非国有煤矿采矿权，如资源量较多、规模较大的煤矿，在政府与采矿权人和投资人协商同意的基础上，可将采矿权价款全部或部分转为国有资本金，形成国有控股或参股的股份制企业。
    二、 充分考虑到煤炭资源的保护开发和保值增值，确保国有资产不流失。山西省规定，对资源量较少、规模较小而且难以整合的煤矿，采取“资源一次划定，分期分段出让，价款随行就市”的办法，同时规定，在整合过程中，年产30万吨以下的不准整合已关闭煤矿和其它空白资源；下组煤尚未整体开发的，不得进行整合。
    三、 向基层倾斜，为煤矿和矿区农村的可持续发展留下较充裕的资金。山西省在资源价款的分配比例上规定：县级收取的采矿权价款，按照省、市、县3：2：5的比例分配，资源整合中通过公开竞价出让的采矿权价款，按照2：3：5分配。山西省国土厅矿管处长刘书勇说，这个比例充分考虑到了煤矿和矿区农村的可持续发展。县级分成的采矿权价款专款专用，主要用于对煤矿企业所涉及乡镇、村生态环境治理、发展公益事业，维护农村原有办矿利益，对合法矿井关闭的补偿等等。

矿产权改革试点“后遗症”值得警惕

    山西省的采矿权改革在临汾市试点工作一年多，由于操作不当也引发了一些后遗症：其一，临汾市在对煤矿储量未经认真核查收取资源价款引起部分矿主不满；其二，急躁冒进引发政策“夹生饭”；其三，被“放生”小煤矿的采煤方法改革费用成为焦点。

煤炭矿产权改革应避开八个误区

    煤炭资源有偿使用和资源整合工作，是煤炭矿产权益的综合改革，也是我国煤炭生产力布局的一次调整。这项工作牵涉面大、利益关系复杂，可能受到各种各样的阻力，陷入一些误区。根据各地在实际操作中所遇到的倾向性问题，记者认为，试点工作应当警惕八个误区。