８月２日，河南通许县民政局工作人员到低保户刘天英家了解保障金发放情况。许文锋 摄

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    按照国务院部署，今年起，农村低保制度将成为一种制度性安排，由试点地区扩大到全国农村。对于广大农村贫困人口来说，他们的生活有了“兜底”保障。在看到低保制度给农民带来切实好处的同时，应该看到，不少地区还存在着保障比例“一刀切”、资金配套少、工作人员缺、发放问题多等问题。
    农业大省河南，不到两年，农村低保覆盖人口比例由２．６％提高到３．３％。低保的钱涨了，保障的人多了，新的管理问题也来了：低保金谁该拿、谁来发、怎么发？
    “涨‘工资’了！”河南省鹤壁市的李秀英老太太最近心情不错。快８０岁了，她总爱把低保金叫做“工资”。
    李老太太身边越来越多的人拿起了“工资”。从今年７月１日起，河南省农村低保的覆盖比例，由占农村人口的２．６％提高到３．３％，农村低保人口从４８．５万人增加到２５０万人，每月补差标准从１８元增加到３０元。实现这些发展，这个全国人口第一大省仅仅用了不到两年的时间。
    然而，低保的钱涨了，保障的人多了，新的管理问题也出现了：低保金谁该拿、谁来发、怎么发？在河南省鹤壁市、三门峡市、周口市，记者发现，农村低保的基础仍不牢固，还存在一些制约其发展的“瓶颈”，各项配套措施亟待完善。

保障比例怎么定
“一刀切”的结果是“贫困地区吃不饱，富裕地区吃不好”

    “贫困地区吃不饱，富裕地区吃不好。”提起３．３％这一比例，河南不少地区的民政干部都有些头疼。
    郑州、焦作等地区，在河南相对富裕，很多地方的特困人口所占比例不到３．３％，除了那些特困群体，大家日子过得都差不多，到底让谁享受低保，让当地的干部很是为难。
    贫困地区的民政干部更是为难。有的乡特困人口占总人口８％，远远高出３．３％的指标，仍然有４．７％的贫困人口，被卡在了门槛外。
    “越是经济欠发达地区，贫困面越大，保障人数越多，资金配套难度越大，保障对象多与补助资金少的矛盾越突出。”分管过农村低保工作的卢氏县委宣传部长张新民深有感触。
    “‘发钱’在农村是一个极容易引起不平衡心理的事，一人一月补贴３０元，一户四口人的话，一月就得１２０元，一年就要将近１５００元，这在农村贫困群体中可不是一个小数目。”有基层干部说。为了避免“不平衡”，一些地方就“撒胡椒面”：变政策规定的“户保”为违规的“人保”，每户只能有一个人享受低保，各户都沾光，谁也不得罪。
    “应该测算出一个‘贫困指数’，不同地区各不相同，然后据此确定农村低保救助比例。”河南省民政厅低保处负责同志建议。

资金如何配好套
低保资金投入缺乏硬性规定，那些依赖“吃饭财政”的县开始“吃不消”了

    低保的钱涨了，保障的人多了，钱从哪儿来？农村低保资金投入机制不完善，也是各级民政干部反映强烈的问题。目前，河南省省级财政对农村低保资金的补助机制已基本建立，补助力度逐年加大，但市、县级财政对农村低保资金投入缺乏硬性规定。
    “城市低保由中央财政承担部分资金，农村低保资金由省、市、县来筹集。省里规定的每人每月最低补差３０元，省政府需配套１８元，市、县配套１２元。”相关人士说，“对财政困难的市、县来说，拿出这１２元来还是很难。”据了解，在农村低保覆盖面由２．６％提高到３．３％后，部分依赖“吃饭财政”的县已经开始“吃不消”了。
    在调查中听到了这样一个故事：由于计算机出错，某县统计的农村低保人口大大减少，省政府配套资金也少了很多，但该县并没有像对待其他上级配套资金那样去争取。上级发现错误后，问该县的负责人：“你们为什么不反馈情况呢？”该负责人不好意思地说：“虽然省里给的钱少了，但我们自己要出的也变少了，县里实在缺钱啊。”
    近年来，农村低保救助标准不断提高，个别地方资金缺口越来越大，尤其是黄淮四市及其他经济欠发达地区，这一问题更为突出。河南第一人口大县固始县现有农业人口１４０万人，按３．３％核定农村低保对象，应保人数为４．６２万人，全年共需保障资金１６６３万元，省级补助资金９９８万元，本县需配套资金６６５万元。以固始县目前的财力来看，这确实存在很大困难。
    “从今年开始，中央财政将对财政困难地区实施农村低保制度给予资金补助。相信在中央和地方的共同努力下，农村低保资金的来源和数量都是有保障的。”河南省社会科学院副院长喻新安说。

低保工作谁来干
一个乡镇干部负责几千人的低保工作，压力可想而知。乡镇民政所撤销，救助业务因人员不足难以落实

    按３．３％的比例，鹤壁市淇滨区大河涧乡有１９００多人有资格成为低保对象。“上面千条线，下边一根针”，这么多人的低保工作就全压在了乡干部李卫强一个人身上。此外，他还要负责医疗救助、五保供养、残疾人工作和基层组织建设。
    “李卫强是一人负责１９００多人，这在我们区还算少的，人口多的乡镇是一人负责将近五六千人。”淇滨区民政局副局长张红青说，很多情况下只能从其他部门抽调人员来做农村低保工作。每年１月和７月是最紧张的时候，所有的低保对象都要复核一遍，不仅要填大量的表格，还要逐一登门查访，业务政策性强，牵涉人员多，任务重，乡镇民政工作人员承担的压力可想而知。
    “缺乏专项工作经费，连照相和复印表格的钱都要东挪西凑。下乡调查时连吃碗烩面的钱都没有。”一乡镇民政干部说。河南在去年乡镇机构改革时，乡镇民政所撤销，致使大量的入户调查、核实、公示、上报等民政救助业务因人员不足，很难按要求落实。
    不少地方完全将农村低保对象的认定工作交由村委会负责，放弃了应有的监督职责。还有些地方农村低保金也交由村干部代发，致使出现拖欠、克扣及随意发放的现象。孟津县辖１０个乡镇、２２７个建制村，需要民政部门长期服务的对象有６万多人，发放低保救济款物每年达１０００多万元。乡镇民政所撤销后，１０个乡镇共有兼职民政工作人员１５人，有的乡镇仅１人。多数民政工作人员走村入户靠自行车，仅为救助对象发放资金一项工作就忙不过来。加之乡镇民政工作没有电脑、打印机等，致使各项救助工作数据统计上报慢、效率低。
    不少基层干部呼吁，财政应按农村低保资金的相应比例安排专项工作经费；乡镇政府在不增加编制的情况下成立农村社会救助办公室，保证有不低于３人专职从事社会救助工作，并提供必要的办公条件。

“养命钱”该怎样发
农村低保最怕变成“人情保、关系保”。要让民心工程真正得民心，既要规范业务，更需制度建设

    “低保钱不多，但农民都在盯着你，办得好得民心，办不好失民心。”河南省民政厅低保处的同志反复强调了这一点。
    河南农业大学学生今年寒假期间的一份调查报告，曾让省民政厅的工作人员深为不安：负责回家调查农村低保落实情况的大学生们在感受乡亲们对政府深情感激的同时，也发现了一些问题。
    其中，来自商丘市的一位大学生这样写道：“尊敬的领导，首先感谢您对我的信任，接受此任务，我深知责任重大，不敢有半点大意。随着时间的推移和调查的深入，调查出的情况愈来愈多。×××村村委会成员，基本都是全村数一数二的富家。可谁能想到，他们却都‘吃’上了低保。其中×××一家两口人，却拿了３个人的钱，真令人不解。村民李某、闫某生活不能自理，而他们所得的救济款都不到１００元，而且都由村长代领，村长还私刻他们的章……”
    针对大学生们提出的“人情保、关系保”等问题，河南省民政厅派人核实并严肃查处了几起典型案例，还从制度上定下了更为严格的“四道关”：以入户调查为重点，要求坚持“谁入户调查、谁签字负责”；在低保对象审定过程中，实行三榜公示制度，将审批结果公布于众，公布举报电话，接受社会监督；坚持农村低保对象民主评议制度；以制度建设为重点，做好分类管理、动态管理工作。
    “这只是业务方面的规范，其实我们更需要的是制度上的建设。”河南省民政厅低保处副处长赵玉海说，河南农村低保工作进展迅速，但指导这一工作的依据只有２００６年出台的《河南省人民政府关于全面建立和实施农村居民最低生活保障制度的通知》（豫政〔２００６〕２１号）。为此，河南省人大已将《河南省农村居民最低生活保障条例》列入２００７年立法调研项目。
    目前，农村低保制度全面起航，有关专家呼吁，地方应及时出台相应法规性文件，让“低保新政”的阳光更明亮、更温暖。