党的十七大报告指出：“完善公共财政体系，深化预算制度改革，强化预算管理，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，加快形成统一规范透明的财政转移支付制度。”这是我国修改预算法的指导思想和基本原则。
　　我国预算法经1994年第八届全国人大第二次会议通过，1995年1月1日开始施行。这部预算法共十一章七十九条，内容涉及预算的管理职权、收支范围、编制、审查和批准、执行、调整、决算等各个环节。10余年来，预算法对促进依法理财、促进经济社会持续健康发展起到了良好作用。但是，现行的预算法已经不能适应现阶段改革开放和经济社会又好又快发展的需要，不能适应公共财政改革的需要，亟待修改。

一、为何需要修改现行预算法

　　现行预算法颁行至今已逾13年。伴随经济社会发展和公共财政改革，预算法呈现若干弊病：一是预算法颁行于市场经济体制目标确立之初、脱胎于计划商品经济体制之时，适应当时经济社会发展需要而制定，具有一定的计划体制色彩。1992年10月，党的十四大明确提出经济体制改革目标是“建立和完善社会主义市场经济体制”；1993年11月，十四届三中全会确立了建立社会主义市场经济体制的框架；1997年9月，十五大进一步发展和完善了社会主义市场经济的理论；2003年10月，十六届三中全会提出要完善社会主义市场经济体制，建立促进经济社会可持续发展的机制。从计划经济到有计划的商品经济再到社会主义市场经济，我们把社会主义与市场经济有机地结合起来，走了一条具有中国特色的市场化改革道路。伴随市场经济体系的不断建立，要求作为上层建筑的法治适应经济基础而作改革。1994年的预算法已经滞后于财政体制改革，必须通过修改预算法来满足经济社会发展的实际需要。二是预算法不能满足公共财政的要求。预算法是规范预算行为、加强预算管理、强化预算分配和监督的基本法律，是公共财政的基本法律制度。公共财政要求财政预算编制科学、体系完整、内容透明、调整合理、转移支付规范；要求实行分级预算，中央财政与地方财政合理分权，部门预算与各预算部门合理分权；要求实行预算过程、结果开放，加强预算执行，加强决算审批与监督。财政改革实践中，我们曾经探索并获得成功的部门预算制度、政府采购制度、国库集中支付制度、财政转移支付制度、收支两条线制度等，这些都有待吸收进入预算法，修改预算法正是回应公共财政体制改革的要求。三是预算法订立之时立法技术不成熟，采取“宜粗不宜细”的立法指导思想，直接导致预算法条款规定过于笼统，缺乏可操作性。比如，预算收入范围界定窄，不能覆盖财政资金；财政体制规定笼统，政府间权责不清；预算审查监督、预算管理等制度有待细化，实践中理解不一，等等。
　　适应公共财政和完善社会主义市场经济体制、促进经济社会又好又快发展的需要，修改预算法亟待提上日程。国家立法机关和财政部门已经深刻认识到预算制度改革的紧迫性，早已着手从理论上深入研究预算立法问题，并在中央和地方两个层面试点对预算制度进行改革与完善。十届全国人大常委会已将《预算法》修订列入“十五”立法规划，目前预算法修改正在紧锣密鼓筹划之中。

二、预算法修改的重点与难点

　　财政预算是政府依法定权限、按法定程序和规则将有限公共经济资源应用于潜在的支出项目以求利益最大化的行为。财政预算必须根据立法规定实现国家预算平衡、规范预算决策、协调不同群体的利益诉求。笔者认为，预算法修改的重点和难点在于：

　　1、以人民利益最大化导向预算立法。以人为本、科学发展是当前经济社会发展的指导思想，预算立法应当坚持以人民利益最大化作为导向。有学者认为，国家预算是一种法定的混合信托，预算法是一种特别信托法。笔者以为，预算立法的目的是通过制度设计来维护和实现人民的最高利益，促进公共利益最大化。预算法的任务在于：一是实现经济持续稳定发展，二是社会均衡协调发展，三是经济、社会与人的全面和谐。现行预算法过于强调预算的工具性，这与以人为本的科学发展观、与现代公共财政的要求背道而驰。修订预算法应当分散权力，建立预算权力的均衡制约机制；应当摒弃部门立法，追求人民利益最大化。以媒体前期关注的部委必须突击花钱才能如期完成预算为例，如何从宏观上既避免出现违规开支和不讲效益的突击花钱，又严格按照规范的支付程序支付资金，必须根据科学发展观的要求修改预算法。

　　2、兼顾预算的刚性与弹性。预算方有支出，严格按预算支出。这是预算立法的一项基本原则。国家预算必须是刚性的，要有法律约束力，要形成硬约束。我国长期以来形成的预算软约束是行政效能低下甚至产生浪费的制度导因，一定意义上它还诱使腐败的产生。但是，预算的刚性不排斥预算的动态调整。首先，预算主体依法定职权按法定程序编制、审批预算，按法律和预算文件严格执行预算，不可能事先完全考虑到种种因素。其次，预算行为的最终价值取向是公共利益的最大化，服务于公共利益的需要按照法定程序对预算进行动态的调适，这也是公共财政的要求。第三，许多OECD的成员都制定多年度预算或预算估算，作为总的中期发展目标和年度预算之间的桥梁，实际上是滚动性预算(可调整的预算)，予以制度安排，这是我们改革财政体制的有益经验。因此，预算的适度弹性是必要的，是预算刚性的有益补充。现代风险社会，高风险事件多发，一旦面临重大突发事件，公共财政必须承担风险，而且我国目前处于经济社会转型期，中央与地方财政分权处于变迁之中，应当给各级政府一定权力(特别是财权)应对各种事件。这里，尤其需要适当提高基层财政政府预备费的设置比例，这是当前从事基层财政、巩固执政基础的需要。因此，预算法必须考虑到预算的调整和适度的弹性。

　　3、增强预算编制的科学性。财政编制的科学性包括预算年度、编制周期以及编制过程中人民参与的有效性。早编细编预算，提高预算编制质量，这是预算立法的指导思想。首先是预算年度，现行预算法规定的预算年度从1月1日至12月31日，但这与中国政治制度中的两会时间形成冲突。建议预算年度实行跨历年制，起点定在各级人代会召开会议后的时间，如预算年度从每年4月1日至来年3月31日或7月1日至来年6月30日。其次是预算编制周期。财政部门传统的预算编制周期一般为3～4月，编制时间既晚又短，内容过于简单粗略，影响预算编制的科学性，致使“内行看不清，外行看不懂”，形成“一年预算，预算一年”，建议借鉴西方国家预算管理的经验建立“标准预算周期制度”，明确将每个预算周期定为一定的月数，并从时间上划分为若干标准阶段，充分做好预算编制准备，延长预算编制时间，提高预算编制质量。

　　4、增进国家预算的程序性。加强过程控制是预算法修改的一个指导方针。民主协商是民主政治建设对公共财政的基本要求。国家预算由预算编制、审批、执行、调整、决算以及预算监督管理构成。我国目前预算制定仓促，编制时间短，预算审批流于形式，预算执行与监督有待加强。修订预算法必须强调过程控制，合理配置预算的制定权、执行权与监督权，科学设定预算规则，保证过程独立、权力博弈、利益兼顾与人民参与，保障人民对预算的知情权与监督权。尤其是要注意的是决算的编制和审批。目前我国存在着重预算、轻决算和重预算分配、轻执行管理的倾向，不按既定预算执行，随意变动预算并非个别现象，必须完善决算编制、审批程序，违法预算的权威，强化违反预算法的法律责任，才能真正促进预算法的修改和财政法治的进步。

(作者单位：中国社科院法学所)