去年初以来,公共租赁住房成为社会议论的一个热点。2009年国家已开始研究制订《公共租赁住房指导意见》,当年北京、常州、厦门、重庆等地开始实质性启动和尝试。2010年1月出台的“国十一条”，明确规定各地应把公共租赁住房列入本地2010-2012年住房建设规划。
　　当前，以廉租住房和经济适用房为主的住房保障制度无法覆盖全部的中低收入群体，存在“夹心层”现象。另外，在外来人口较多、房价较高的上海等一线城市，散乱、无序的住房租赁市场，无法满足各种社会群体对于租房居住的需求。在这种情况下，建立有别于福利分房时代的全新的公共租赁住房制度，变得越来越急迫。但当前对于如何制定公共租赁住宅政策仍存在很多疑难问题。对此，笔者认为需要做四点深入思考。

　　公租房的性质是什么

　　对于住房，需要明确公共产品和私人产品的边界。只有这样才能弄清楚政府该承担什么职能，市场又该扮演什么角色。
　　所有的公共产品，都是用来增加多数人经济福利的。由于容易产生不用付费即可享受的“搭便车”现象，有盈利诉求的企业都不愿提供公共产品，所以必须由政府出面做这种事。对于部分准公共产品，也可以在政府协调下，让企业参与生产和经营，比如收费的高速公路，可由企业投资并由其经营一定年限。
　　作为准公共产品的那部分住宅，惠及的对象是无法通过市场解决居住问题的弱势群体，其重要特征之一是不能转化为私权，而只能作为公有或集体所有物品，动态地让居住困难群体享用。廉租房正是这种准公共产品。所谓“动态”，是指某套住房的使用权不能永久地为某户家庭所占有。廉租房既属于准公共产品，又属于住房保障体系；而经济适用房虽然属于住房保障范畴，但由于其产权基本属于私有（虽然是有限产权），所以不属于准公共产品。
　　从上述意义分析，公共租赁住房的性质应该向准公共产品靠拢，也即由政府投入一定的资源，让一定的社会人群受益，而且受益权必须是能够流动的，如果租赁权固化，则就沦为实质上的私有产品。
　　从住房保障范畴看，社会保障是指国家和社会通过立法对国民收入进行分配和再分配，对社会成员特别是生活有特殊困难的人们的基本生活权利给予保障的社会安全制度。一般来说，社会保障由社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置等组成。社会救济是对贫困者提供物质帮助，我国的廉租房制度就是属于此范畴。社会福利一般指提高广大社会成员生活水平的各种政策和社会服务，我国房改以前实行的就是福利化分房制度。
　　公共租赁住房既可以以社会救济为主，也可以以社会福利为主。二战以前的社会保障只是保证居民拥有维持生存所必需的生活资料，二战以后福利国家纷纷出现。与之相适应，欧美国家的公共租赁住房二战之前偏重于社会救济，二战后带有更多的社会福利色彩。当然，国别不同，程度有异。如瑞典突出社会福利，美国注重社会救济。

　　准入标准：小口径还是大口径

　　公共租赁住房作为准公共产品，所覆盖的社会群体可大可小。从小口径分析，它面向特定的人群，解决的三类住宅产品暂时无法覆盖的人群。第一类是市场化的商品住宅和产权式的经济适用房；第二类是市场化的出租型住房；第三类是正在实施中的准公共产品——廉租房。主要覆盖的人群有三类：一是本地“夹心层”，本市符合廉租房准入标准但没轮候到实物配租的（属于低收入），符合经济适用房准入标准但没轮候到或放弃购买的（属于中低收入）。二是包括刚毕业的大学生，引进的人才，外来务工人员。三是对于单亲家庭、残疾人、老年人、无家可归者等特殊弱势群体可适当放宽标准。从社会保障的性质上看，这种公共租赁房，带有较多的救助和优扶色彩，兼有一点社会福利性质。
　　从大口径分析，公共租赁住房可以类似于我国的高速公路和公共图书馆，面向社会公众开放，可以让所有人群入住。虽然是面向社会公众，但有些车不能在高速公路上行驶，有些人也没有去公共图书馆的意愿。与之类似，由于公共租赁住房在地点选择、户型设计、装修标准、物业服务方面存在生活舒适度方面的限制，绝大部分高收入群体并无租住的意愿。实践中，愿意入住公共租赁房的人群绝大部分属于无私房者，其中多属中等及以下收入群体，少数虽属中高收入群体——也只是过渡性需求，待其购买商品住宅后，需求自然消失。从社会保障的性质上看，这种公共租赁房，带有较多的社会福利色彩，兼顾社会救助和优扶功能。
 
　　制度设计的长远考虑与近期制约

　　任何一项社会制度，都会面临长期与近期的效益差异，住房制度尤其如此。近百年来，欧美国家的住房政策就经历了多次的变迁，比如在中低收入家庭的租房问题上，就经历过实物补贴向货币补贴的转变。我国的住房制度改革，历经十几年才完成了由福利分房向货币分房的转变，房改之前实行的就是具有社会福利性质的公共租赁住房制度，只不过水平很低而已。而部分尚未房改的老公房，至今仍需要政府不断补贴。
　　因此，现在重新设计公共租赁住房制度，有必要考虑这一制度运行的可持续性、长期绩效性，绝不能重新回到政府大包大揽、被迫不断增加财政支出的老路上去。“政府统筹、市场运作”应成为指导方针，如何最大限度的利用市场机制，保证经租企业和机构实现微利运营，从而使这一制度实现良性运转。从这一点出发，选择上述大口径的准入标准，优于小口径的准入标准，因为这样使租房需求规模更大，可以使公共租赁住房更容易以略低于（比如80%）市场租金的水平，甚至是完全以市场租金水平租出去。
　　然而，从短期来看，目前公共租赁住房受中央政府、地方政府、社会民众的关注度非常高。中央的口径（相关意见稿）和许多已出台相关政策的城市，皆将其作为住房保障的一部分，而且几乎全部选择小口径的准入标准。
　　从具体操作步骤上，笔者认为我国公共租赁住房制度实施可以分为两步走：第一步先实行小口径准入标准，第二步实行大口径准入标准。相关的政策在拟定条文时可预留空间。

  　如何处理与市场化租房的关系

　　从居住主体上划分，目前我国住房体系可分为两大类：一类是产权式住房,另一类是租赁式住房。租赁型住房包括廉租房、未房改的老公房、将要实行的公共租赁房和市场化的租赁房。公共租赁房既要向下对接廉租房，又要向上对接市场化的租赁房，而与老公房的关系不大。目前廉租房运作模式已经相对固化并趋于成熟，而市场化租赁房则处于比较散乱状态。
　　目前全国很多城市，尤其是一线城市的住房租赁市场总体供应量并不小，比如上海市场化的住房租赁面积为3100万平米左右，而且未来相当长一段时间，随着新建商品住宅面积的持续增长，租赁型住房的可供应面积还将相应增加，与发达国家相比，上海市场化租赁住房比重偏低，基本不必为供不应求而担忧。
　　问题在于两方面。一方面是供应结构不合理。中低租金的中小户型供应不足，比如上海住房租赁需求主体是来沪从业人员、大学毕业生、引进人才和本市中低收入家庭，多数需要租金水平较低的中小户型。低租金的集体宿舍严重供应不足。部分外来务工人员或少数才毕业的大学生急需低租金的集体宿舍或蓝领公寓。经营住房出租的企业和机构太少，导致供应的集约化水平极低，市场成熟度相当低。
　　另一方面是市场失序和管理缺位。住房租赁市场处于放任状态，自发的、分散的、无序流动的住房租赁状况短期内难以改变，专业化、集约化程度很低。房东出租行为存在不规范之处，比如限制房客对房屋的装修装饰等，合同期内要求涨租金，甚至以各种理由驱赶房客等，造成了租期的不确定性和短期化，制约了房客长期租赁的积极性。东部大城市群租现象比较常见，难以有效治理。房产租赁市场准入门槛较低，部分中介门店规模偏小，资信较差、运作无序、经营混乱，存在乱收费、违规操作等不良现象。政府管理方面存在一些问题，比如法规不健全，住房租赁交易的合同备案率极低，网上租赁信息平台不完善，本地居民“人居分离”的矛盾十分突出，租房影响子女入学、医疗、社保等服务，国家税法规定的税种多、税负重，虽然近年国家已将个人出租住房的房产税税率由12%降低至4%，但房东纳税意识淡薄，偷税漏税现象依然比较普遍。
　　理想的情况是，在住房租赁市场健全的条件下建立公共租赁住房制度。但这一条件当前并不具备，那么退而求其次，应该是一边完善和规范住房租赁市场，一边构建公共租赁住房体系。从现实情况来看，通过发展公共租赁住房确实能够在一定程度上弥补住房租赁市场不足，但绝不能奢望能借此取代对住房租赁市场的规范和完善。否则会出现这样的结果：一方面市场化的租赁住房空置严重，浪费社会资源；另一方面政府不得不源源不断地在公共租赁住房上面投资或补贴企业。