业内专家如是评价国家开发银行（下称“国开行”）：“国开行算是个商业机构，不能算作商业银行。”
这正是国开行近年来的纠结之处。成立于1994年的国开行，国家赋予的主要任务是，集中资金支持基础设施、基础产业和支柱产业的建设（即所谓“两高一支”），并对所投项目在资金总量和资金结构配置上负有宏观调控职责。
2007年第三次全国金融工作会议后，国开行踏上了改制征途。2008年末，国家开发银行股份有限公司的挂牌，成为政策性金融机构改革的一个标志。“商业化改革”成为国开行改制的未来方向。
但破题后，国开行的改制并没有如预期般顺利。至今国开行仍不具备揽储功能，在商业银行奉行“存款立行”的当下，上述专家的说法仍被大多数人所认同，其同时具备政策性银行与商业银行“双重身份”的事实至今没有明确的改变。
原本试想五年内一步到位的改制步伐，因为各种原因变得模糊无期。改制之初所设想的在业务经营、机构设置和高管任用三方面的改革规划仍未落实。
“改制处于停滞状态，没有明确的时间要求，也没有明确的细节目标，相关的争论已经停息。”国开行一位高管表示，在国际上，政策性银行也逐渐成为了贯彻国家战略、发出本国声音不可或缺的载体，成为众多中国企业“走出去”的最主要资金推手之一。
但5年来国开行的改制已无回头路可走。
2012年1月份召开的第四次全国金融工作会议上就特备指出，国家开发银行要坚持和深化商业化改革。
近期刚刚颁布的《金融业发展和改革“十二五”规划》中指出，坚持和深化国家开发银行商业化改革，妥善解决债券信用、资金来源、监管标准等问题。
事实上，上述三大问题也正是绵恒在国开行改制面前的三道坎。
改制棋到中盘
1998年陈元上任董事长之前，国开行只是一台“放款机器”，除了支持“两高一支”建设项目之外，国开行另一个目的是，将当时四大银行所肩负的政策性任务分离出来。
如今，通过5年的商业化改制，国开行已是“投贷债租证”一应俱全的全牌照金融机构。
陈元在自己9月新近出版的《政府与市场之间——开发性金融的中国探索》（以下简称《政府与市场之间》）一书中写到：“国开行是国内最早从事股权投资的银行，参与发起设立了国内银行业中数量最多、规模最大、形式最丰富的股权投资基金，并于2005年发行了我国首支信贷资产支持证券，拉开了中国资产证券化业务的序幕。”
同时，国银金融租赁有限公司、国开金融有限责任公司、国开证券有限责任公司也相继成立，并成立了海外投资平台国开国际控股有限公司，国开行从此迈入了“全牌照”时期。
“‘全牌照’只是商业化道路的表象之一。银行不具备揽储功能，则很可能一切都是空谈。”一位银行学家表示。
不过，和之前相比，国开行改制已经前进了一大步。
特别是在信贷方面，“计委挖坑，开行种树”曾是国开行一直沿用的模式。
国家定项目、给资金，使得国开行曾一度被看做“第二财政”，其贷款也被看做国家给的“免费午餐”，可以像财政拨款一样免费使用而不必偿还。
为了纠正这一局面，1998年以来，三次信贷改革让国开行面貌一新。
《政府与市场之间》详述了这三次信贷改革的过程。在第一次信贷改革中，国开行开始主动选择贷款项目而拒绝摊派。在1999年的第二次改革中，国开行抓住了信达、东方、长城、华融4家国有资产管理公司成立的契机，剥离了1000亿元不良资产，将不良率从33%大幅度下降到16%。
第三次信贷改革始于2000年，开始了评审体制、内部管理、市场业绩等方面与国际的接轨，并于2002年实行了电子路演、独立委员审议制度，把资本市场的原理“嫁接”到了信贷管理上。
“我们的信贷审批机制全然不同于商业银行，额度较低的项目只需由各地分行审批和执行即可。”国开行企业局的一位高管表示。
对于重大项目，贷款委员会将分布于各个分行和总行的100多名独立委员分成4组，每半年选取一组来对项目进行投票表决，每组人员由电脑随机产生且之间难以事先联络。通常，贷款委员会会以60%的通过率来决定该项目是否需进一步向上报批。
“可以说，信贷业务操作已基本商业化了，仅仅是在产业选择上更具前瞻性和战略性而已。”前述企业局高管称。
他举例说，2008年中铝集团以140亿美元收购力拓9%股份和2009年以195亿美元增持力拓9%股份之际，国开行便是最重要的财务顾问和最大外汇融资行。
当时，面对外界对高溢价收购方案和巨大外汇风险敞口的广泛质疑，国开行却另辟蹊径，不看重铁矿石在国际市场价格波动的风险，转而看重对中国经济稳定增长的信心。