复垦地种上了庄稼。白泉 摄

复垦前的铝土矿采场。白泉 摄

    采矿征用大量土地，造成矿区农民失地，失地农民在花完有限的补贴后，因缺少生活出路而频频上访，企业、政府为此苦恼。这是几乎所有矿区都难以回避的顽疾。
    我国重点铝工业企业平果铝(中国铝业广西分公司)，通过不断探索，找到以租代征的办法来破解上述难题———先租用农民土地，短期采矿过后对土地进行复垦，再将复垦土地归还农民。实践证明，这种办法一方面有效破解了生活在矿区的农民“端着金碗讨饭吃”，另一方面较好地协调了采矿企业、农民、政府之间的矛盾，维护了矿区稳定。

    重点工程和征地后农民安置两者矛盾如何协调成一大难题

    百色，因邓小平同志领导的“百色起义”而蜚声中外，为帮助百色革命老区脱贫，上世纪90年代初，国家结合百色铝土矿资源富集的优势，在百色建立了国家重点工程平果铝(现中国铝业广西分公司)。
    “百色铝土矿远景储量超过10亿吨，占全国总储量的1/4以上，其中平果县境内探明储量约2亿吨。”中国铝业广西分公司总经理瞿向东说，但平果铝土矿属岩溶堆积型铝土矿，其特点是矿土共生、露天堆积、矿层薄，由此产生了采矿用地面积大、采矿作业面广、占地速度快的问题。平果氧化铝一、二、三期工程年平均用地分别为450、900、1200亩，最终整个矿山采矿需要用地近10万亩，是国内同等规模露采铝土矿年用地量的3至4倍。
    1991年开工建设的平果铝，在建成投产之时，适逢国家新土地法颁布实施。按照新土地法的要求，平果铝采矿用地需采用征地出让的方式取得。然而，这种用地方式存在四大弊端：
    一是征地改变了土地所有权的性质。土地转移到企业，使农民失去了赖以生存的土地；
    二是征地方式增加了用地企业的生产成本。按照征地方式计算，平果铝开采每吨矿石，土地使用费占到成本40%，超过了国内同类企业的10%、国外同类企业的5%；
    三是增加了社会不稳定因素。失地农民面临着重新安置问题；
    四是征地方式不利土地合理利用。企业采矿完成复垦后，一方面土地闲置在企业手中，导致企业囤积的土地越来越多，另一方面农民的土地越来越少，乃至无地可种，这与国家合理利用土地、保护耕地的基本国策相悖。
    “平果铝采矿遇到的用地问题，表面上是土地、矿产、民生的关系，实质上是农民、企业、政府的利益关系。环环紧扣，互相牵扯，密不可分。具体而言，反映了土地和矿产资源开发的矛盾、土地和民生的矛盾、矿产资源开发与民生的矛盾；企业与农民的矛盾、企业与政府的矛盾、农民与政府的矛盾。”瞿向东说。

    破茧而出：以租代征创新采矿用地新方式

    三方利益如何兼顾？矛盾冲突能否避免？为彻底解决这个问题，平果铝就深化采矿用地使用制度改革、创新采矿用地方式方面进行了有力尝试。国土资源部、广西壮族自治区国土资源厅以及百色市地方有关部门经过多次调研、协商，达成了如下共识：平果铝土矿露天开采推进速度快，用地周期短，从征地、剥离、采矿、复垦到还地，平均4至6年，其中采矿用地约为2至3年，开采用地性质相当于“临时用地”；采矿用地周期4至6年结束后，经复垦后的土地仍然可以用于农业生产，与其他地下开采矿山采矿用地截然不同。
    综合多方意见，以租代征办法出炉：将采矿用地后可复垦的耕地、其他农用地及未利用地改为采矿临时用地方式；复垦以恢复耕地为主要目标，平均不低于70%，复垦后土地的用途不变；工程复垦由企业完成，生物复垦由当地村民实施；给农民的补偿标准与征地出让方式标准相同，最大限度保护农民的利益；因土地未发生流转，企业不再缴纳土地出让金等。
    2005年11月3日，平果铝土矿采矿临时用地试点工作正式启动。2006年6月初，平果县马头镇那塘村那良、古旺屯完成了两屯206亩试点临时用地的土地所有权人、使用权人的土地权属和地上附着物产权登记和核实。2006年8月10日，平果铝土矿采矿临时用地试点第一份《临时用地补偿方案》签订，共计试点临时用地近120亩，临时用地期限4年，临时使用期土地补偿费、工程复垦期土地补偿费、生物复垦费及地力恢复补偿、地面附着物补偿费总计180多万元。截至2008年12月31日，平果铝已获得采矿临时用地2200多亩。

    企业、农民、政府三方共赢，征改租为其他类似矿山提供了样板

    从2006年8月拿到第一宗200多亩临时用地后，平果铝按试点方案要求，认真做好临时用地采矿后的工程复垦工作，到2008年底已经复垦出临时用地200余亩。2009年1月9日上午，在中国铝业广西分公司二期矿山龙孚采场上举行了还地协议签字仪式，平果铝把经过采矿复垦后的首批62.9亩租用地还给了土地的主人——龙来村村民。重新拿回土地的村民们，看到出租前的坡地在复垦后已变成平坦整齐的新模样，脸上露出了灿烂的笑容。
    在两年时间内就完成了“租地——采矿——复垦——还地”的第一次完整循环，平果铝“以租代征”采矿用地的新模式获得了圆满成功。这项改革达到了政府满意、企业满意、农民满意的“三赢”目标。具体好处和效果主要有三：
    一、农民增加了收入，又不会失去土地。采用临时用地的供地方式，由于不改变集体土地所有权性质，在采矿复垦后还地于民，避免了征地后农民永久性失去土地的不良后果。农民损失的只是4年的农地使用收益，但企业支付给农户的临时用地补偿费用相当于农地年均产值17倍的补偿费。平果铝试点区新用地共近120亩，开采后目前已全部复垦完毕，复垦率100%。土地比过去更为平整，防排水系统更为完善。当地村民高兴地说，我们的地更大更平了，以后更好种了。
    二、企业负担减轻，降低了采矿成本。采矿用地改为临时用地方式，企业虽只取得4年采矿临时用地使用权，但却保证了最主要的采矿需要，节省的出让金除用于复垦外，尚有节余，降低了采矿成本，增强了企业参与市场竞争的能力。
    三、不仅政府获益，而且维护社会稳定。采矿用地改为临时用地方式，土地所有权和使用权没有发生转移，节约了宝贵的地方用地指标。同时，征地改为租地后，租地4年其实农民只是暂时失地，而这期间企业付给农地年产值17倍的租地补偿费，确保了矿区稳定。
    “企业从农民手中租地，从地里采矿，采矿后复垦造地，再还地于农民，平果铝采矿用地新模式充分兼顾了政府、企业和农民各方利益，理顺了采矿与土地、民生的关系和企业与农民、政府的关系，较好地化解了用地矛盾，是深化采矿用地使用制度改革的重大创新突破，对解决全国类似矿山采矿用地及其它临时用地问题提供了宝贵经验。”百色市委书记刘正东说。