最近,国务院下发了《关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》,重点锁定钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、船舶等五大严重产能过剩行业,提出了通过五年时间力争实现“三大目标”和完成“八项任务”。
其实,早在2005年,我国钢铁产能过剩已露端倪,中央政府已曾多次下发化解政令,但却“越控越过剩”。造成今天产能严重过剩局面,与各级地方政府落实中央调控政令积极性不高有关,出于地方利益的考虑,很多地方不愿推出强硬的政策措施,中央政府的化解产能过剩政策最终被地方政府“化解”。同时,4万亿政策导致不少企业对国际国内客观经济形势误判,加速了产能过剩。此外,银行出于短期利润的考虑,没有严格执行信贷政策,催化了产能过剩。
由此可知,化解产能过剩实质是中央政府与地方政府的利益博弈:即中央追求经济增长质量,地方追求GDP和财政收入。因此,化解产能过剩要找到利益博弈的平衡点,其有效措施就是构建完善的政策配套体系,笔者认为如下政策配套体系比较重要:
一是完善中央与地方财政收入分配机制,发挥化解产能过剩的“财力作用”。在推行“营改增”基础上,理顺中央与地方税收关系;确定财权与事权相匹配原则,由中央财政对地方政府在化解产能过剩中减少的财政收入予以弥补;并设立财政奖励资金,对化解产能过剩效果较好的地区和企业进行奖励,调动地方政府化解产能过剩的积极性。
二是严格执行行业准入标准,发挥化解产能过剩的“筛选作用”。修订完善行业准入条件,强化能消、环保等硬约束监管指标,对达不到行业规范标准的企业,限时达标或实行关停并转,倒逼企业增强技改动力,推动企业转型和产业升级;鼓励和促进企业行业内跨地区整合过剩产能,兼并重组。
三是强推社会资源要素价格差异化定价机制,发挥化解产能过剩的“倒逼作用”。国土、供水、电力、物价等部门形成监管合力,理顺资源价格,对属于过剩产能或落后产能的企业在用电、用水、用地等方面实行价格上浮或惩罚性价格,提高过剩产能企业生产成本,倒逼企业自我扬弃,实现产业结构调整。
四是建立适应产业调控的财税金融政策,发挥化解产能过剩的“杠杆作用”。中央财政安排专项资金支持行业压缩过剩产能;对企业兼并重组实行减免优惠税收政策;对向境外转移过剩产能的企业实行出口退税优惠政策;对产能严重过剩行业实施严格信贷金融政策,停止放贷、发债和上市融资,对产能过剩行业转型转产、产品结构调整、技术改造等进行信贷支持。
五是完善下岗职工再就业或社会救助机制,发挥化解产能过剩的“保障作用”。
对产能过剩企业因关停并转造成的下岗职工,全部纳入社会保障体系,由中央提供财政资金支持;创立再就业奖励基金,鼓励再就业和自我创业,对自主创业提供各种政策扶持,以化解产能过剩带来社会震荡。
六是建立科学的、激励有效的考核体系,发挥化解产能过剩的“行政作用”。将化解产能过剩成效与地方政府业绩挂钩,设立产能利用率、过剩产能下降率、空气质量指数、“三废排放”达标率等综合考核指标,由权威部门严格考核,防止弄虚作假。对认真执行化解产能过剩政策、各项指标达标的地方政府领导在职务升迁上优先考虑;对执行政策不力、考核不达标的地方政府领导给予相应宽限时间,在宽限时间内仍无法达标的,应予降级或摘帽。