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2010-08-11 作者：上海金融与法律研究院研究员 傅蔚冈 来源：东方早报
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从2010年8月1日起，重庆将开启一个当下中国规模最大的城市化运动。按照《重庆市人民政府关于统筹城乡户籍制度改革的意见》，今明两年，将有338万农民变身为拥有重庆城市户籍的城镇居民；从2012年到2020年，重庆将力争每年从农村转移80万-90万人口，到2020年，重庆将形成在主城区聚集1000万城镇居民、非农户籍人口比重升至60%、城乡一体的户籍制度体系。
城市化的诸多好处，已经得到社会各界充分认可。但是如何达到城市化，学理上存在着诸多的争议；而且，在具体的发展过程中，各国也存在着不一致的路径。那么，中国的城市化是如何实现的呢？
任何城市化都需要解决劳动力和土地两个问题，中国也不例外。
从劳动力的流动来看，中国的城市化是以农村劳动力向城市流动来实现的——这个特征几乎与世界上其他国家没有两样。但中国的特点在于，虽然劳动力已经从农村移到城市，但名称是“农民工”——顾名思义，他们虽然在城市从事工人的职业，但是其身份却是农民。
从城市面积的扩展来看，中国的城市化是通过征地来实现的。根据《宪法》和法律规定，农村土地都是集体所有，但集体所有的土地被限定于农业用途，要想将农村的土地变为城市中的建设用地，必须通过土地征收来实现。正是这个原因，中国城市面积的扩张，都是通过政府的主动扩张，而农民是无法积极为城市化作贡献的。当农民集体所有的农地变为国有的建设用地后，政府通过土地出让金获得了巨大的收益，而失地农民只能够获得低廉的征地补偿费用。
本来，随着城市面积的扩张，中国的城市应该容纳更多的城市人口。但由于户籍制度的困扰，城市里容纳了更多的劳动力，但是却无法容纳更多的城市户籍人口。这样一来，中国的城市化始终处在“主动和被动”的困扰之中：劳动力主动向城市流动和被动的户籍政策之间的矛盾；主动的城市面积扩张和被动的土地征收制度之间的冲突。这两个主动和被动，始终成为困扰中国城市化进程的两大顽疾。这一次，重庆的户籍改革能否在这两个方面有所作为呢？
表面上看，重庆的户籍改革并没有附加任何条件。按照重庆官方的宣传，凡是具有重庆市农业户口的农民，都可以自愿转为城镇户口，可以享受城镇的就业、社保、住房、教育、医疗的优惠政策。实际上这个条件一直存在，按照《重庆市人民政府关于统筹城乡户籍制度改革的意见》，就是要“按照宽严有度、分级承接原则，适度放宽主城区、进一步放开区县城、全面放开乡镇落户条件，积极引导本市籍农村居民向城镇转移落户，鼓励有条件的农村居民整户转为城镇居民”。重庆市针对主城区和远郊区县都设置了不同的入户条件，不仅如此，在《重庆市户籍制度改革农村土地退出与利用办法》中，还强制性地规定了当农村户籍转为城市户籍时，其原有的土地必须退出。也正是这个因素，重庆的户籍制度改革又被媒体形象地称为“以土地换户籍”。
在“以土地换保障”中，城市户籍的获得必须是以放弃农村土地为前提。事实上，此前通过征地而进行的城市化中，也是通过交换土地而获得户籍身份，由此可见，此次重庆的户籍制度改革，和此前的类似做法并没有实质上的区别，只不过重庆的户籍改革被称为是主动的，而征地式的户籍改革则是被动的。但是无论如何，两者的目的都是一致的：就是通过户籍，将农村的土地收归为国有，从而为城市化的土地扩张准备条件。由此可见，无论是主动的户籍改革还是被动的征地运动，其目的一样：都是为了获得与农村户籍身份相联系的土地。
农民进城是不是必须放弃原有农村土地？在我看来，这是可以商榷的。或者，我们可以放弃以往的“以土地换福利”的思路——无论是以土地换保障或者是以土地换户籍，“保障”或者“户籍”都是一种福利，而非财产。当政府获得农民的土地时，必须予以农民相当的补偿，而不是通过一些未来变化较大的福利而予以打发。同时，将城市市民的福利平等地施予所有的公民，而不分其户籍。
长达三十年的计划经济，中国的城市居民通过“工农剪刀差”享受了低廉的农产品价格；三十年的改革开放，农产品的价格依旧低廉，而不断涌入的农民工为城市居民提供了低廉的劳动价格，同时城市居民又享受了城市化所带来的各种好处。此前的各种改革，农民获得的利益远远少于城市居民：不断迅猛增长的城乡收入差距就是一个明证。
我们希望，今后城乡一体化的改革，能够从人的角度——让农民和城市居民享有同等福利、同样尊严的角度出发，只有这样，城乡才能真正一体化。
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