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2010-03-18 作者：中央财经大学政府与经济研究中心主任 王福重 来源：上海证券报
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预算的核心意思，就是所有的政府开支，非经立法程序不得执行。预算公开，是预算的本来要求。预算不是个人的事情，而是关乎所有人的利益，必须令所有公民知晓。为了改善民生，建设和谐社会，预算公开的步子还应该迈得更大一些，再快一些。首先是，各级财政部门、国有企业，各预算拨款单位，都要严格公布全部的收支项目和数字。
预算公开，成为当前最热门的话题。十一届全国人大三次会议要求，经人大批准的预算都要公开，包括国务院各部门的预算。全国人大预算工作委员会主任高强表示，即将修订的《预算法》，将力推预算公开。而就在几天前，四川省巴中市巴州区白庙乡，在其网站上公开了今年1月和2月份的所有公务开支，内容非常详细，包括一笔1.5元的花费。
最近几年，政府倾情民生，财政用于民生的开支有较大幅度增加，特别是“三农”开支，增加尤为明显。在现代社会，“财政”是“公共财政”的简称，财政只应该提供公共物品，增进社会公平。上述这些动作，都是在还原公共财政的本来面目。同时，公众也逐渐意识到，除了纳税，他们还有获得公共服务的权利。关心财政预算的人，会越来越多，这当然是一个可喜的现象。
财政的历史和国家的历史一样久长，但是，预算的历史却至今不过三百余年。预算是1640年英国资产阶级大革命的产物，它的初衷，是限制国王乱花钱。这是一种必然的要求，因为那个时候，社会的财富主要创造者，是新兴的资产阶级。以后随着各国相继仿效，预算制度遂成了重要的政治经济制度。
预算的核心意思是，所有的政府开支，非经立法程序不得执行。预算公开，是预算的本来要求。预算是一个法律文件，作为法律文件，预算不是个人的事情，而是关乎所有人的利益，必须令所有公民知晓。
现在我们的预算报告，有人说是“内行看不明白，外行更看不懂”。确实，预算涉及诸多专业知识和背景，不了解这些专业和背景，当然看不懂、看不明白。比如，在中国现行的预算收入中，有一项叫“国有企业亏损补贴冲减收入”。本来，亏损补贴是一种支出，怎么会列为收入呢？如果把支出列为收入，则既减少了预算的总支出，又减少了预算的总收入，降低了预算收入占GDP的比重，而这个比重，对于评价政府和市场的作用范围，是重要的指标。因此，把亏损列为收入这个做法，是很不恰当的。又比如，中国的“财政收入”和“财政支出”，有特定的含义，仅仅指预算收入和支出，而并非政府掌握的全部收入和支出。除了预算收入，还有规模几乎相当于预算收入的“预算外收入”，它们基本游离于监督和约束之外，属于政府部门和企事业单位的自收自支，但是预算外收入，也是严格意义上的财政收入，是政府行为的产物，不纳入预算，说不过去。
所以，要看懂预算，明白财政，需要有一个了解过程。但是，预算并非什么高难度的知识，报告更不是“天书”。重要的是，多年以来，有意无意的模糊，在公众和财政部门之间筑起了藩篱。现在看来，增加对这些知识的传播，是十分必要的。
财政公开，可以澄清我们在一些重大问题的争议。比如，中国的总体税负，究竟是高于还是低于国际平均水平，以及是否应该较大幅度地减税等等。这就要将全部财政收入，包括预算外收入，统统公开，然后再进行国际比较，方能一目了然，现在因为各方拿出的数据都不一样，谁都说不清楚。在推进税收制度改革，包括个人所得税的改革，以及开征物业税的时候，这个问题，再也不能回避了。再比如，国人诟病多年的行政管理费支出过高，那么，这方面的支出究竟有多少？更重要的是，这些支出的具体用途是什么？没有这些信息，得出行政费过高或者不高的结论，都是缺乏根据的。单从白庙乡的案例看，行政管理费支出，存在的问题还真不少。招待费占了这个乡全部公务开支的65%，其中主要又是吃喝。公款吃喝，全国有多少？还有，每年有多少财政资金，用于购买公务用车、多少用于出国考察？如果将行政管理费的支出明细，公之于众，至少在一定程度上，能遏制一下铺张浪费的痼疾。无论如论，都善莫大焉。
跟行政管理费过高相反，教育经费支出始终没有达到占GDP
4%的目标。而且这不多的教育经费，教育级次结构、地区结构，以及有无浪费，都由于没有公开而让公众“望洋兴叹”。
“两会”刚过，就在“3·15”这一天，北京就出现了三个新“地王”，三个都是赫赫有名的央企，而且主业都不是房地产。那么，为什么央企的利润可以如此自由地支配，自己挣钱自己花，而没有用于公共福利？本来，停顿了14年之后，2008年开始，央企利润要重新上缴中央预算了，但是，各家企业究竟执行得如何，谁交了，谁没交，公众无从知晓。如果这些本来该公开的信息能公开，央企地王是否能少一些以至消失，进而让高房价得到某种抑制呢？
部门预算存在的问题，可能更多。过去，经常出现这样的情况：中央财政将资金拨付某个部门后，这个部门却迟迟不对下属单位继续支付，下属单位不能及时获得经费，业务和工作因此掣肘，却又无可奈何。还有，“跑部钱进”，部门资金分配不公等，所有这些，屡禁不止，就是因为部门预算不公开，人们摸不着头脑。有了部门预算公开，这些部门至少不敢懈怠了吧？
为了改善民生，建设和谐社会，预算公开的步子还应该迈得更大一些，再快一些。首先是，各级财政部门、国有企业，各预算拨款单位，都要严格公布全部的收支项目和数字。现在的问题是，即使是全国人大审议通过的全国预算，其收支数字也不齐全；其次是，各级人大代表，都要了解学习《预算法》及相关知识，负起预算监督、为民理财的重大责任。
只有阳光财政，才能让公共财政的阳光照亮社会的每一个角落。
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