今年春节，曾在低矮简陋的棚户区中居住了几十年的一万多名鞍山市民，终于在宽敞明亮的楼房里过上了第一个新年。记者日前在老工业城市辽宁鞍山采访了解到，这次棚户区改造，正因为政府的直接推进、居民的全力支持而变得格外顺利。
　　在以往，“政府负担太重”、“经济适用房不经济”、“回迁房质量差”、“新房居住住不起”等等，是很多城市在棚户区及危房改造中难以避免的难题。去年以来，鞍山市以“政府主导、市场运作”的改造模式，代替了以往“政府掏钱、开发商承包”的改造方式，为破解“棚改难题”找到了一些治本之策。

传统“棚改”的四大难题

　　作为东北老工业城市的典型代表，鞍山市到2005年初时，共有棚户区34片，加上城区内大量上世纪50年代建成的危破楼房，共有200万平方米的住房需要拆迁改造，涉及居民近六万户。一次性改造规模如此巨大的棚户区，资金从哪里来？钱从何处省？如何让百姓得得实惠？怎样才能保证回迁区的长远和谐发展？一道道难题摆在鞍山市面前。
　　以往，鞍山市和国内很多城市一样，进行此类改造时都是将整个项目委托给开发商，由他们负责拆迁和回迁安置，其资金投入一部分靠开发商品房收回，一部分靠政府的财政资金弥补。这种方式由于难以实现有效监督，往往是开发商一家赚钱，政府和老百姓双双吃亏。
　　为什么会这样呢？鞍山市市长谷春立认为，一是政府搞不清开发商在项目运作中的实际成本和收益，在计算财政补贴时往往被开发商牵着鼻子走，结果造成财政负担沉重。二是一些开发商为了追求成本最小化、收益最大化，回迁房往往地段偏、户型差、要价高，结果造成经济适用房不经济，难以给老百姓提供最优惠的安置政策。三是开发商在负责回迁房建设时，往往层层转包、层层抽利，结果导致一些工程偷工减料、粗制滥造，房屋质量差，有的入住不到几年重新变成了危房。
　　另外，由于棚户区居民大多为低收入群体，而回迁房与原先的棚户区相比，物业费、取暖费、煤气费等费用的出现，让居住成本大大提高。相当一部分困难家庭难以承受，回迁楼要不了多久又重新变成了“贫民区”。

政府直接负责拆迁和回迁安置

　　针对这些问题，鞍山市采取政府主导、市场化运作的方式，起到了“见招拆招”的效果。
　　一是政府主导拆迁，借市场之手筹集改造成本。面对一次性涉及改造面积过大的实际情况，鞍山市统筹规划，从2006年起便不再向开发商委托项目，改由政府直接负责拆迁和回迁安置。政府通过建回迁楼提高居住容积率，将拆迁腾出的多余土地合理规划，改善基础设施和周边环境，改变土地用途，希望以此提高土地价格。
　　这一做法很快给人们带来了惊喜。鞍山市房地产开发办主任张剑刚说，市里很多棚户区及危房地块，以往委托给开发商拆迁，每平方米仅值四五百元，而政府稍加投入变成净地，借用市场机制进行挂牌出让后，每平方米的价格涨到了1500至2000元。市里再用土地升值后的收益投入棚户区改造，改变了以往“棚改”中政府只有投入、没有收入的局面。
　　二是政府主导回迁房建设，降低成本，提高质量。张剑钢介绍，在回迁安置环节政府也全程参与。从去年开始，鞍山市政府部门主导回迁房开发，通过招投标，直接引入中冶集团第三公司等国内一级资质的建设单位负责施工；通过统一采购，降低原材料成本；通过工程监理和合同管理，对设计、施工、验收等各个环节全程监督，杜绝假冒伪劣产品和工程。由于政府在开发过程中减少了中间环节，监督到位，确保了回迁房的高标准规划和低成本建设。而政府在回迁安置时不追求利润，节省下来的成本也能最大限度地让利于民。
　　三是政府主导回迁配套工作，让居民住得起、住得好。谷春立市长表示，棚户区改造不仅要让居民住得进新楼，而且也要让他们住得起、住得好。针对新楼可能带来居住成本上升、配套设施不全的问题，鞍山市提前规划，提前考虑小区物业管理、居民就业等一系列“棚改”配套工作。
　　建房前，鞍山市合理规划，要求回迁小区个个都配备社区居委会、警务室、卫生室等，保证小区的高标准。同时，在小区周边建设农贸市场、餐饮购物等生活设施，完善小区功能，给居民提供就业机会。在物业管理上，由政府招标引入物业公司，最大限度降低物业费用，对高层住宅，由政府招标采购高标准的三菱电梯，免费供居民使用10年。特别是针对棚户区居民多为城市困难群体的现状，鞍山市在前年全面消除“零就业”家庭的基础上，去年起要求各级政府采取切实措施，让家庭困难的棚户区回迁居民实现家庭成员两人及两人以上就业，以保证他们有稳定收入，避免其难以支付新区居住费用。

城市升级　居民得利

　　春节前搬入鞍山市立山区万平社区的60多岁居民李国柱跟记者算了一笔账：改造前他老两口居住在30多平方米的棚户区内，改造后，区政府分给他们一套46平方米的新房，一室一厅，厨房厕所俱全，他们打心底里高兴。但是由于新房比旧房增加面积十几平方米，这部分差额如何算钱，一直是压在李国柱心中的一块石头。“如果按照这个区域每平方米2500元以上的商品房价格，我们肯定承担不起。”李国柱说。最后新增面积的收费出来了，每平方米830元，这让老两口长长地舒了一口气。
　　从棚户区和危房改造中得到实惠的绝非李国柱一人。鞍山市政府副秘书长、建委主任徐刚毅介绍，由于在“棚改”中有了增收节支的保障，鞍山市为居民们开出了十分优越的安置政策。以房屋面积为例，鞍山市要求新建的单室回迁房面积不低于46平方米，双室房不低于56平方米，三室房不低于75平方米，这远高于棚户区中同样户型房屋的面积水平。至于原房与回迁房的面积差额部分，只需补齐每平方米830元的代建费，这一价格不仅低于同期鞍山市商品房平均价格，而且还低于房屋建设费用。而对于棚户区及危房区内的低保居民，则由政府免费提供一套单室住房。“仅为低保居民免费提供住房一项，鞍山市就耗资近一亿元。”徐刚毅说。
　　据鞍山市房地产开发办统计，截至今年春节前，全市已完成拆迁面积130多万平方米，最先建成的70多万平方米回迁房，其钥匙也已经交到居民手中，一万余名棚户区居民实现入住新居。辽宁科技大学经济与法律学院院长，鞍山市政府专家咨询委员会委员程国彬说，采取政府主导、市场运作的改造模式，能够使棚户区及危房改造更好地与完善城市功能，提升城市形象以及对居民的扶危济困相结合，使棚户区改造成为牵动一地和谐社会建设的主线。