岁尾年初传来消息，地方政府已被初步允许有条件地发行地方债券。据了解，这次拟发行的2009年地方政府债券是由财政部代理发行。发行总规模由中央控制，各省市区的发债规模按照本地实际需求和偿付能力提出申请，交中央有关部门审批。
　　能否认为此次债券发行就是对地方政府发债的解禁？此间权威人士认为，根据预算法有关规定，地方政府不得发债。财政部代理发行2009年地方政府债券，并没有突破预算法规定。因此并不能据此认为地方政府以后可以发行债券了。
　　就此，财政部财政科学研究所所长贾康指出，地方政府实际上早就利用各种名义变通举债。他建议，与其如此，不如改造“潜规则”为“明规则”，变堵为疏，将举债规范化，探索形成地方政府的一级债权，在有限制的条件下授权地方政府发行国债，这应当是我国公债制度的改革方向。

　　地方债务总余额在4万亿元以上

　　目前我国地方债务的规模到底有多大？国务院发展研究中心的课题组曾在2004年进行过粗略统计，我国目前地方债务至少在1万亿元以上。这个数字曾被很多媒体引用。但财政部财科所的相关课题组最近的调研结果是，目前地方债务规模应在4万亿元以上。
　　据课题组成员介绍，按照目前政府统计口径，地方政府总债务中包括直接债务、担保债务和政策性挂账三部分。如我国西部地区某省2007年底债务总额达1272亿元，相当于GDP的23.2%，其中直接债务为886亿元，担保债务为345亿元，政策性挂账40亿元。中部地区某省2007年底，债务总额为2171亿元，其中直接债务1805亿元，担保债务158.2亿元，政策性挂账208亿元。即使是东部发达地区某省，2005年底的债务余额也达到了当年GDP比重的11%。
　　课题组认为，作为保守估计，如将2007年西部、中部和东部债务占GDP比重设为23.2%、14.5%和12.5%，目前我国地方债务总余额在4万亿元以上。相当于我国财政收入的80.2%，相当于地方财政收入的174.6%。“即使打个对折，也堪称数量惊人，不能不引起高度重视。”

　　地方巧立名目发债事出有因

　　“表面上看，导致地方政府负债有很多理由，其中有加快一方经济发展的良好用心和现阶段分权框架内的必然性，但也带来了不规范形式下地方实际公共风险的积累”，课题组分析道：“透过现象分析地方政府负债深层次成因无外乎两个方面：体制性原因和政策性原因。”
　　据介绍，1994年我国初步建立了分税制财政体制，但是这一体制并没有在财力与事权相匹配方面得到有效完善。在省以下并未真正贯彻分税制，而是演变成五花八门、一地一率、讨价还价的分成和包干制，成为地方负债的诱因。省以下四级政府间财政体制普遍地财权重心上移而事权重心下压，基层县乡政府缺乏稳定可靠的收入来源，却面临多种目标都要“达标”、任何一项都可以对政绩一票否决的支出压力，其可支配财力明显不足。
　　机制转换和体制改革的相对滞后，加上地方政府可用财力不足的压力，不仅使预算法禁止地方财政负债的“明规则”被事实上的普遍负债这一“潜规则”强制替代，也催生了地方干部扭曲的负债观，即借债不怕还钱、自己借别人还、不还钱还能借到钱的错误逻辑，进一步助长了地方政府的盲目举债。

　　中短期地方政府债务压力将前所未有

　　“我们的基本判断是：从中短期看，地方政府所面临的债务压力将前所未有，地方债务仍将保持较快增长态势，债务链条将绷得更紧”，贾康说。
　　贾康从收支两方面论证这一判断：
　　从收入上看，最近以来，受经济波动的影响，我国经济增速回落，直接导致企业所得税、个人所得税、进口税收、营业税、契税等地方税税种增速回落甚至是负增长，这对地方财政收入的影响不言而喻。中央财政收入增速放缓，也会通过转移支付的方式最终影响到地方财政可支配财力的增长。同时，近年来我国出台的一系列减税政策也导致了地方财政收入增速放缓。从2008年1月1日开始内外资企业所得税统一按25%税率征收企业所得税，扣除退税因素影响，仅2008年8月份一个月，地方财政的企业所得税这一项就同比负增长11%。目前酝酿在全国推开增值税转型改革，根据估算将减少财政收入1500亿元左右，按照中央与地方分项比例计算，地方财政将因此减收375亿元左右。这将必然凸显地方财政筹集收入的压力。另外，由于房地产市场低迷，作为政府对城市建设投入的主要来源的土地出让净收益也面临缩水的危险。这进一步加大地方负债的压力。
　　从支出上看，客观地讲，保障民生的财政支出结构调整会进一步压缩政府预算内用于投资的规模，迫使地方通过预算外或制度外的途径加大借债的规模。另外由于地方政府存在强烈的城建投资冲动，这种超财力城市建设的做法仍在延续。甚至在并不发达地区的县和乡镇也在复制大中城市组建城市建设投资公司搭建筹资平台的做法。
　　贾康特别提醒，许多地方政府负债率都已经超过100%，但地方政府特别是城市政府非但没有破产的危机意识，相反债务规模还在很不透明的情况下持续增加。这种无危机感的负债会进一步放大地方借债的冲动，这是需要特别警惕的问题。
　　同时，需要注意，2008年底，面对新一轮经济波动，我国明确了扩张性积极财政政策的宏观调控方向，今后两年内要以1.18万亿左右的财政资金拉动社会资金，形成4万亿元左右规模的基础设施建设等方面的投资。
　　因此，长期与短期、体制与政策因素交互作用，势必将进一步加大地方政府的融资需求，并削弱地方政府利用自有财力逐步化解存量债务的能力；与此同时，也应注意到，如果继续任由地方债务规模在不透明、不规范的“潜规则”下增长，将会加大地方财政风险，甚至可能会向中央财政转嫁。 

　　治存量 关后门 开前门 修围墙

　　如果用前世今生来描述地方举债之路的话，那么它的前世的路径便是曲径通幽、偷梁换柱，月黑风高，险象环生；它今生能否走上阳光下的大道？
　　依常识论，化解地方债务、预防财政风险要解决的突出问题就是两项：一是处理好存量。对已有的债务，特别是一些历史性陈欠做好清欠工作；二是处理好增量。在地方政府继续产生新的债务不可避免的情况下，规范新的债务的产生和规范债务的借贷方法。
　　贾康提出，在当前基本明确地方政府是化解地方债务责任主题的前提下，中央政府的发力，应当立足于预警防范财政风险和合理落实地方政府的一级财权、逐步培育一级债权。“结合预算法的修订，围绕治存量、开前门、关后门、修围墙十二字方针，逐步形成与分税制分级体制和市场经济环境相匹配的地方公债制度规范”贾康说：“我们建议可在条件比较成熟的地区作地方公债发行试点。”
　　何谓“治存量、关后门、开前门、修围墙”？
　　贾康说，“治存量”是指总结和推广“普九”债务化解的成功经验，进一步提高地方政府化解债务的积极性，鼓励地方政府对现有债务进行综合清理，分类核实，尽快形成并落实清欠方案；治理地方债务的存量，特别是历史陈欠应当成为当前地方政府的一项工作重点，中央有必要进一步加大督促、鼓励和支持的力度。
　　“关后门”的要义是遏制和杜绝地方政府变相的私下举债行为，从根本上杜绝地方政府债务的无序蔓延和相关公共风险的暗中积累，但可保留一个“急事急办，特事特办”的特别应急程序(平时是关闭的)。一方面要加快政府职能转变，这是解决地方政府举债投资问题的治本之策。扭转GDP为核心的政绩观，真正把地方政府的“全能”和“无限”转为“服务”和“有限”，改变地方政府充当经济活动主角的不正常状况；另一方面要进一步明确政府间事权划分。
　　“开前门”就是实现地方政府的一级财权和一级债权，示范和引导地方政府探索公共产品提供的多种方式。通俗地说，一是从财政体制改革入手，保证地方政府具有相当稳定的税基；二是探索规范的地方政府举债制度，通过正常渠道在透明、规范的约束条件下和审批、监督机制下来发债与用债；三是有意识地引导和促成企业、社会中介甚至农民个人等私营部门参与到公共产品地提供中来，解决财政资金不足或效率不足地问题。
　　在探索形成地方能够政府一级债权上，贾康说，随着近年中央整顿和规范各类打捆贷款和收紧土地出让金，地方政府已基本没有其他融资渠道，在其他配套改革措施没有跟上的情况下，通过种种投融资平台等变相手段和不规范方式实现政府举债，就难以避免。因此，不如建立规范公债制度，授予地方政府有限的发债权。结合当前宏观调控导向，应在现有法律框架下及其动态改进、修正过程中，在国家适度提高长期国债规模的同时，引导地方政府形成本轮积极财政政策下的阳光融资机制。
　　“修围墙”就是强化对地方债务的监督管理，建立财政风险监督和预警机制，形成对地方债务管理的约束“围墙”。