今年的一号文件，将寄希望于城镇化成为经济增长的新引擎，提出推进城镇化发展的制度创新。这充分表明中央已经认识到农业问题不能局限在农业内部解决，农村问题不能局限在农村内部解决，农民问题不能局限在农民内部解决。但城镇化制度创新有个最重要的前提，就是必须准确理解一号文件城镇化的指向，澄清对城镇化概念的模糊甚至错误认识。
　　笔者认为，中小城市不应当成为城镇化的重点。按照我国城市的分级分类，大城市特指北京、上海、天津、重庆4个直辖市；中等城市指青岛、大连、广州等15个副省级城市；小城市指设区的268个地级市。至于369个县级市，在本质上仍属于县域经济的范畴。从统筹城乡发展的政策层面看，大中小城市继续盲目扩张规模，会造成越来越严重的困难。况且今年一号文件本身还提出了要继续推进省直管县财政管理体制改革，实行市县分治。
　　从统筹城乡关系看，小城镇才是连接城乡、工农的纽带，是农村社会公共品的提供基地和服务载体。抓住小城镇这个关节点，实际上就抓住了城镇化制度创新的关键环节。今年的一号文件把统筹城乡发展作为全面建设小康社会的根本要求，把推进城镇化作为保持经济平稳较快发展的持久动力，就必然要求深化农村户籍制度、土地制度、行政管理制度和社会保障制度的改革，扫清前进道路上的制度性障碍，形成统筹城乡发展的内生变量。
　　小城镇发展的制度创新，是一个不断完善的过程。一般情况下，制度越不完善，制度创新的潜力就越大，制度创新所释放的能量也就越大。
　　笔者发现，农民通过对城乡差距的理性思考，会自然形成对自己生存定位的判断。从这个意义说，城乡差距越大，要求小城镇发展的动力也就越大，反之则越小。在同等条件下，当落后的农村与发达的城市并存时，农民自然会选择发达的城市。如果在政策硬约束下不能进入城市，那就会选择条件相对优越的小城镇，建设自己的家园。
　　从户籍制度创新看，放宽落户条件，允许有稳定职业和收入的农民工及其子女转为城镇户口，是今年一号文件所释放出的政策信号。应该指出，这个信号还不是一次彻底的户籍制度改革，仍然带有明显的试点特色，因为大中小城市的户籍制度至今没有松动迹象。但可以乐观预期的是，如果这个信号能够落实，就可以克服土地城镇化的弊端，最终完成农村人口转化为小城镇人口、农业人口转化为非农业人口，小城镇人口占农村人口比重逐渐提高这样一个动态过程，从根本上解决好农民、农业和农村问题。
　　从土地制度创新看，今年的文件，要求安排年度土地利用计划支持小城镇发展，用于产业集聚发展，方便农民就近转移就业。农村土地制度的一个基础性缺失，就是长期以来没有建立有效的现代产权制度，集体土地所有权有多个代表，主体模糊不清，农民处于弱势地位。这是全部症结所在，也是城镇化制度创新的突破口。值得注意的是，成都、苏州等地已突破　“先征地后转为建设用地”、“集体土地使用权不能抵押”的制度约束，越过国家管制，引导土地大量流向非农用途。尽管不断遭到批评、责难和制裁，却屡禁不止。我认为需要因势利导，及时形成切实可行的制度安排，规范和引导土地流转。
　　从行政管理制度创新看，今年的文件明确指出，要完善加快小城镇发展的财税、投融资等配套政策，推动经济发展快、人口吸纳能力强的镇行政管理体制改革，下放管理权限，合理设置机构和配备人员编制。事实上，从　1998年起，以“撤并乡镇、精简机构、分流人员”为主要标志的乡镇行政管理制度创新已经开始起步，但究竟应该如何继续推进，还存在许多争议。笔者认为，乡镇行政管理制度创新的障碍性因素很多，但最根本的是政府职能错位。乡镇一直未能成为一级完备的政府，缺少决策权和相应的施政能力。值得注意的是，乡镇行政管理制度创新应得到国家层面政治体制改革的响应和支持，为处理中央与地方关系探索一个新的模式。
　　从社会保障制度创新看，今年的文件着力解决新生代农民工问题，允许符合条件的农业转移人口在城镇落户，并纳入城镇社会保障、住房保障等公共服务体系，享有与城镇居民同等的权益。近年来，由于农村社会保障体系不健全、农民就业不充分、部分失地农民利益补偿不到位所导致的上访，成为社会不稳定的重大隐患。社会保障制度创新不仅可以切实解决好失地农民的就业和生活保障问题，保证城乡居民教育、医疗保健等方面条件更加平等，而且能够改善农村贫困地区的生产生活条件，对城乡经济发展和社会进步产生积极的互动作用。

（作者系北京大学地方政府研究院院长）