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| 2009-12-24 作者:社论 来源:第一财经日报 |
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国家调控政策之下，土地市场依旧大热。广州亚运城地块以255亿元的天价被数家民企联合购得，即是最新例证。土地市场热，也使许多城市，尤其是一线城市借助土地大量“吸金”。在2009年，仅杭州一地，土地出让金或会超过1200亿元，让人感慨。
地方政府的“土地财政”狂飙突进，牵涉问题众多，其中有两个方面不能不予以更多关注。其一，“土地财政”的不可持续性，一个地方的长远发展，怎能过于依赖卖地维系？其二，在现实的背景之下，土地出让金究竟该怎样合规使用——这个问题的本质，事实上关乎土地收益的分配。
中国向城镇国有土地使用者征费的制度始于1987年。22年来，地方政府逐渐从“卖地”的过程中尝到甜头。特别是在1994年实行分税制改革以后，土地出让金作为地方财政的固定收入全部归地方所有。由此，地方政府借助土地生财的动力进一步得到刺激。
客观而言，被称为地方政府“第二财政”的大量土地出让金，也曾为地方经济与社会发展出过力。这一点不能忽视，否则便会失之偏颇。不过，地方对“土地财政”的过于偏好和依赖，也导致政府职能扭曲、土地违法现象加剧等问题的出现，甚至还发生了不少腐败案件。在利益的刺激下，一些地方政府打着“运营城市”的名义抬高土地价格获取“快钱”。
还值得重视的一个问题是，“土地财政”模式早已经呈现出难以为继的迹象，尽管这些迹象被楼市和土地市场一浪又一浪的“高热”所掩盖。应该认识到，鉴于楼市“高烧”的非理性，也鉴于土地市场“地王”纷纷出现绝非一件值得高兴的事情，一旦楼市行情下行，则“土地财政”的窘境，势必会以更为激烈的形态表现出来。
必须指出，在许多地方，土地收入在整个区域的整体财政收入中的占比是偏高的。少数地方，甚至到了畸高的程度。这反映出了地方财政收入的脆弱性，缺少更有活力的“造血”机器，缺乏可持续的发展动力——当这种财政收入结构失衡的现象较为普遍时，其背后隐含着的，是中国经济的深层次问题。
地方政府摆脱对于“土地财政”的过于依赖，已经到了关键节点。解决地方财政困难的命题，其答案无疑具有系统性和复杂性，但无论如何，过于偏好“土地财政”，只会使创造力更为迟钝，也给未来的经济与社会发展埋下风险。地方财政寻找更为可靠、可持续的收入来源，与未来的经济方式转型等命题紧紧结合在一起，同时还要理顺中央与地方财税与事权的关系。
某种意义上，“土地财政”的难以持续，也与土地收益分配制度的变化关联在一起。在现行的由政府主导的土地出让机制下，不可回避的一个问题，是部分官员与开发商相互勾结，进而导致部分人受益，多数人埋单情形的出现。也就是说，本应由全民享有的土地收益，不恰当地被一部分既得利益群体占有，导致社会分配的不公平。
关于土地出让金的管理，近年来讨论甚多。总体而言，一方面，针对土地出让收益，要强调管理的规范性，全额纳入地方预算，进行“收支两条线”管理；另一方面，在价值取向上，则要强调土地收益分配的公平性。土地出让金本质是若干年土地使用期的地租之和，有很大比率是预支未来的收益。在这个意义上，土地收益分配的公平性要求显得更为突出。
按照现有的安排，土地出让金必须足额安排支付征地补偿安置费用、拆迁补偿费用，补助被征地农民社会保障所需资金的不足，结余资金应逐步提高用于农业土地开发和农村基础设施建设的比重，以及廉租住房建设和完善国有土地使用功能的配套设施建设。这样的安排，也充分体现出收益与使用均围绕土地展开的特点。但在现实中，本应“足额”的部分往往未能足额，而大量资金却可能被不恰当地用到了不合适的地方，甚至被滥用。
2007年中，《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》要求，土地出让净收益用于廉租房保障资金的比例不得低于10%。这其实是一个并不高的标准，但众所周知，很多地方一提起建设保障性住房，便会大叹苦经，个别地方甚至想出了出售廉租房产权的荒唐举措。但现实却是，土地出让净收益用于廉租房保障资金的比例不得低于10%这一要求，很多地方远未完成。
这意味着，一些地方通过抬地价来抬高房价，同时保障性住房供应不足，直接或间接导致商品房价格上涨——双重作用之下，一些地方政府有意无意间成了高房价的推手之一。近日，卖地收入最高的杭州市委领导高调表态，卖地收入首先用于保障性住房——这是一个值得肯定的态度。
以长远、可持续的眼光考量，“土地财政”狂飙突进是对未来的过度透支，其模式终将难以持续。而在现有的政策框架下，保证土地出让金的公平分配与合规使用，又是非常重要的一环。
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