社会保障体系，包括养老、住房公积、医疗、伤残、大病、生育、低保、救助等等，目前，从横向看，分布在劳动、建设、卫生、民政、计生、扶贫等政府部门；从纵向看，有的在县市一级管理，有的下沉到乡镇一级管理。随着各方面社会保障覆盖面加大、覆盖内容增多，保障资金规模越来越大，事务越来越复杂。管理社会保障的体系模式如何管理，将是一个重要的体制问题。

目前分散管理的问题与成本

　　如上所述，目前各方面的社会保障事务散见于各个部门，造成这样一些问题：1、社会保障方面的机构过多，人员编制重复增加，随着社会保障事务的增加，将会导致机构人员的新一轮的膨胀，目前民政的低保，劳动的养老和其他保险，卫生的新型合作医疗，都在增设机构，都在增人增编制，已经出现了膨胀的苗头。2、系统重复建设，办公设施成倍增加。各方面社会保障事务的信息和系统是可以共享的。如低保、新型合作医疗、养老等等事务中的家庭基本信息、计算系统，甚至支付系统，都可以共享。如果一个事务搞一套系统，将会造成电子信息系统资源的极大浪费。而且，每项事务都独立分散管理，办公楼、车辆、设备等等建设和购置费用大大增加，并且造成办公资源的浪费。3、办事效率下降，造成居民不便。社会事务划分过细，导致每一项工作都没有规模效应，系统、办公场所、设备等等的利用效率较低，并且工作人员也会人浮于事；而一个家庭的各种社会保障事务由多个部门管理时，需要多次跑多个地方，增大居民的交通费用和跑路及排队时间，特别是给一些老年人群造成不便。4、各方面事务分散在政府各部门管理，并且自己征收、自己管理、自己核定标准、自己发放、自己监督，很容易导致社保资金的挪用、挤占，也很容易造成贪污腐败等等；即便是由审计部门审计，也会因部门分散，审计工作量加大，时间增长，使审计成本加大，审计的复杂程度提高。总之，目前各种社会保障事务的分散管理，很容易造成新一轮机构人员膨胀，社会保障系统将重复建设并闲置浪费，有限的社会保障基金的相当一部分将被管理成本消耗，社保领域中的腐败也会很容易滋生。

建设市县级社会保障体系平台的理由和设想

　　那么，社会保障体系究竟统一整合在哪一级呢？我认为，应当在县和县级市一级。将养老、医疗、伤残、低保、救助等等统一整合在一个平台上，最好放在县市一级。其理由在于：1、如果放在地一级整合，规模太大，与社保对象离得太远，信息不对称，并且与日后减少政府层级的取向也不一致；2、如果放在乡镇一级整合，规模太小，系统的分摊成本较高，利用效率较低；3、县市在中国政权体系上是一个承上启下的层级，在县市一级将各方面的社会保障，包括农村各方面的保障，都统一整合到一个系统平台中，规模适中并经济，系统的分摊成本较低，管理者与被管理对象之间的信息链不长，是一个最佳的层次。
　　从社保管理体系的建设看，一是部门间的一些纵向相同相近的功能合并，形成统一的社保平台。对各种社会保障事务在县市层次上进行整合，利用电子网络技术，建立统一的信息资料、各事务的运行、统计反馈等系统平台。建立这样一个平台的关键是，破除社会保障管理方面的部门权力和利益障碍，政府发改委和财政要支持县市社保综合系统平台的建设，不批准和不拨款，使各部门无法重复建设其各自的体系；国务院也应该要求各部门，在县一级不要以达标、给钱等约束和引诱，避免社会保障各事务系统的重复建设。
　　整合与大部门制改革同步进行，劳动与人事进行合并，社保从目前的部门中分离；卫生的农村合作医疗、民政的低保等等，可以从相关部门中剥离出来，进入社保系统。这样有利于形成大社保体制。
　　二是在纵向整合各部门社会保障事务的基础上，横向对社保事务进行阶段分工。改变目前养老保障等由社保部门等分别征收的方式，改由税务部门征收征储；财政部门预算和拨款，加强对社保基金使用的预算监督，纳入各级人大的监督范围；成立各种基金公司，交由基金增值运作；而各职能部门主要是制定政策、统计自己业务范围内的数据、跟踪受保户信息、监督保费发放；可以利用银行、保险公司、信用社等金融机构实现社会发放，并且尽量实现各环节不见现金，而用卡来发放，资金直接拨到受保户卡上；而审计部门则对各项社保资金的征收、划拨、发放等进行审计。形成各环节分工明确、各司其责、相互制衡、运转有效、成本较低的社保运行机制。
　　三是在乡镇成立辅助性的社保站，可视为县市社保中心的派出机构，并与乡村社区服务中心相结合，服务延伸到村，使农村不出村就能办事。结合现代电子网络技术，将县市社保平台与各站和各农村社区通过终端联系起来，形成社保事务运行网。

(作者单位：中央党校科社部)