本文提要：十七大报告提出：“健全廉租住房制度，加快解决城市低收入家庭住房困难。”这是党的代表大会第一次专门提及住房保障制度，更是第一次谈到住房保障方式和保障对象，表明我国住房制度改革正从此前的以住房商品化为重点，开始转入旨在促进社会公平正义的住房保障制度建设的新阶段。

　　党的十七大报告中强调：“必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善人民生活，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会。”住房是人类生存的必要条件，在一个公平正义的社会、一个文明和谐的国度，即使买不起房子、租不起房子的人也需要保障他们“住有所居”，这是公平正义与文明和谐的基本标志。十七大报告还进一步提出：“健全廉租住房制度，加快解决城市低收入家庭住房困难。”这是党的代表大会第一次专门提及住房保障制度，更是第一次谈到住房保障方式和保障对象，表明我国住房制度改革正从此前的以住房商品化为重点，开始转入旨在促进社会公平正义的住房保障制度建设的新阶段。

“人人买房住”难圆“住有所居”的公平正义目标

　　住房保障制度是一个涵盖广泛的概念。计划经济年代我国城市长期实行的“福利分房”制度，以及延续至今的农村“宅基地”制度，都是住房保障制度的具体形式。不过那是一种在低生产力水平和供给严重不足条件下保障“住有所居”的制度。为了促进生产力的发展，更好地满足包括住房在内的社会需求，在更高层次上实现社会公平正义，改革开放初期的中国冲破了“齐步走”的传统社会主义模式，让“一部分人先富起来”。在这之后的1998年，又推出了城市住房的商品化改革。这一系列的改革举措，无疑取得了巨大成功，它使得包括住房在内的民生必需品比以前更加充裕，人民群众的住房条件也得到相当程度的改善，城市人均住房面积从1978年的不足7平方米上升到如今的28平方米。
　　但是，随着“一部分人先富起来”，一部分困难群体也显现出来，贫富差距逐渐拉大；随着住房商品化改革的出台，“福利分房”制度也相应取消，新的住房保障又未能建立健全起来；随着住房市场的繁荣，房价也在上涨，那些低收入家庭越来越买不起住房。这些随之而来的变化，给实现“住有所居”的社会公平正义目标提出了新的课题，百姓的住房问题也成为党的代表大会所关注的重要话题。这其中一个重要原因，就是许多地方在推行住房商品化改革的过程中，未能建立起针对低收入家庭的住房保障制度，而是试图以“人人买房住”来实现全社会的“住有所居”。不但新盖的楼房只出售不出租，就是老百姓以往承租的旧房屋也要花钱买下，以至于目前我国城市居民拥有产权房的比例已经超过80%。即使在发达国家，城市居民拥有私有房屋的也不过在60%左右，而我国城市居民的收入水平与发达国家相去甚远，况且目前在我国衡量贫富差距的基尼系数已经超过了0.4的国际风险警戒线。在这种情况下一味推行“人人买房住”，一方面会导致房价的过快上涨，另一方面也使那些低收入家庭愈加买不起房。

经济适用房制度为何备受“公平正义”质疑

　　经济适用房制度是在我国住房商品化改革后各地普遍推出的一项住房保障措施，至今也还是各地住房保障的主打政策。无论是支持力度还是建设规模，经济适用房都远远高于廉租房、双限房等其他保障性住房。推出经济适用房目的是让那些中低收入家庭也能买得起房，从而为“人人买房住”铺平道路。这看来是一个促进社会公平正义之举，但是从它一出现却备受“公平正义”的质疑。
　　最初，对经济适用房的质疑还只是来自于理论层面。从理论上分析，在经济适用房与普通商品房之间存在这一个明显的市场差价，这就不可避免地会引来“寻租”活动，不仅会干扰房地产市场的正常秩序，寻乱了市场，浪费了资源，也会进一步扩大社会不公。而在实践中，人们发现经济适用房的问题更多，其中最难解决的就是申购资格的认定。政府投入了大量的人力、物力、财力，又是摇号、又是公示，可也还是避免不了开着私车住经济适用房的现象，有的甚至还将经济适用房作为获取财产性收入的来源。再后来，人们又发现，经济适用房尽管比普通商品房便宜许多，但是那些真正的低收入家庭仍然买不起，有的甚至连首付款也筹不出来。而经济适用房在转让时如何不破坏社会公平正义，就更是棘手的问题了。党的十七大报告在强调加快解决城市低收入家庭住房困难时，没有提及“经济适用房”，不能不说是与经济适用房的这些缺陷有着直接的关系。

用行政手段打压房价同样有悖公平正义

　　面对房价的居高不下，一些地方政府为了让“人人买房住”的政策能够继续下去，除了推出经济适用房、双限房，甚至萌发了将房价打压下去的念头。2007年全国“两会”期间，某大城市市长就曾表示，将全力以赴把房价压下来，以满足群众住房消费需求。市场经济条件下政府有责任对房地产市场进行宏观调控，但是政府又必须持兼顾公平与效率的立场，无论是为了开发商或政府自身利益去助推房价上涨，或是利用行政手段刻意打压房价，都不应当是政府所扮演的角色。政府对房地产市场的调控，更多地不是直接的干预而是采取间接的手段，例如可以通过增加住房的供给从而达到稳定房价、避免房价过快上涨。而政府试图采用行政手段打压房价，让房价降下来，让百姓都能买得起房，实际上还是没有摆脱“人人买房住”的惯性思维。
　　无论是从国际经验出发，还是从中国的现实出发，像我们这样一个人口众多的大国都不能只走“人人买房住”一条路。市场经济条件下，解决低收入家庭的住房困难必需建立起相应的住房保障制度，不仅可以采取经济适用房、双限房的方式让他们买到房，更需要采取廉租房甚至是贴租房的方式让他们住上房。社会主义初级阶段的小康社会不是大同社会，那种企望采用行政手段将房价打压下来，从而让所有的城市居民都买上归自己所有的产权房的思路，既不现实也没有必要。现在一些大城市里的“租赁族”为了生活得宽裕和潇洒，也为了工作上能够随时跳槽和迁居，他们宁愿租房也不愿意背着债务包袱拥有一套归自己所有的产权房，干吗一定要让他们都去买房住呢？而对于那些低收入家庭来说，就连经济适用房、双限房也买不起，将普通商品房的价格打压下来他们就能买得起？即使能够买到手，那也未必是尽善尽美的事情，因为这会加重他们日后还贷的经济负担，从而降低原本就较低的生活水平，这显然不该是我们政策制定和制度设计的初衷。

促进社会公平正义不可重蹈平均主义覆辙

　　实践证明平均主义“大锅饭”不仅阻碍生产力发展，无法从根本上满足人民群众对包括住房在内的公共产品的需求，同时也意味着贡献较小、能力较弱者对贡献较大、能力较强者在分配方面的一种剥夺。用现代公平正义理念看问题，这既不公平也有违正义，促进公平正义决不能重蹈平均主义的覆辙。就解决百姓的住房问题来讲，既不能重蹈过去“福利分房”的路，也不能走“人人买房住”从而家家都有产权房的路。但是，任何一个公平正义、健康和负责任的社会都不会容许社会差距无限扩大。因此，我们必须在重视效率的同时更加注重公平，努力营造公平正义的社会环境，让全体人民共享改革发展成果，让低收入家庭也能“住有所居”，逐步建立起使大多数人得实惠、困难群众基本生活有保障的社会利益格局。
　　促进社会公平正义，无论是初次分配还是再分配都要处理好效率和公平的关系，而在再分配过程中则更要注重公平，要通过转移支付以及完善社会保障制度来解决穷人的困难。这不仅是为了穷人的利益，也是为了富人的利益。因为从利益关系角度看问题，社会各阶层间有着相容互补的一面，尤其在重大利益格局之中，各阶层成员各司其责、各尽其职才有可能各自分享到更多的利益，即实现所谓“帕累托最优解”。所以，解决穷人的困难包括他们的住房困难，应当是整个社会的责任，而政府则更是责无旁贷。就政府来讲，在加强对房地产市场宏观调控、建立公平有序的市场环境的同时，加快住房保障制度建设尤其是健全廉租住房制度，让那些买不起房的人也能“住有所居”，同样是各级政府所肩负的十分重要的职责。

健全廉租住房制度必须坚持公平正义原则

　　促进公平正义需要推进制度建设，但并不是任何制度安排都有助于促进公平正义。相对于经济适用房、双限房来说，廉租住房作为保证广大人民群众“住有所居”的一道底线，更能体现社会责任。但是，这不仅需要制度作为保证，而且在制度的设计上又必须坚持公平正义原则，否则经济适用房推行过程中的种种乱像也同样会重演于廉租住房。党的十七大明确了廉租住房的保障对象是那些城市低收入家庭，这与经济适用房的保障对象是中低收入家庭不同，也与目前廉租住房的保障对象仅限于最低收入家庭有别。一方面将中等收入家庭排除在外，更能体现廉租住房制度的济弱性特征；另一方面又将所有低收入家庭纳入其中，而不是仅限于最低收入家庭，体现了廉租住房制度的广泛覆盖性特征。可以说，党中央关于廉租住房保障对象的确定，为这项制度的建设确立了必须坚持公平正义原则的基本指向。按照这一指向，建立健全廉租住房制度还需要做好以下几方面的工作。
　　一是各级地方政府要确立公平正义的社会管理价值取向，为解决低收入家庭的住房困难加快廉租住房制度建设，解决好资金来源，提高土地出让金用于廉租住房建设的比例，多渠道增加廉租住房房源。二是合理确定廉租住房保障标准，以满足低收入家庭基本居住需求为目标，一方面依据统计部门公布的收入线标准，另一方面结合各地市场的租金水平，确定和适时调整相应标准。三是完善廉租住房管理，在建立严格的申请、审批和退出制度的同时，要建立健全住房保障对象档案，对廉租住房保障对象进行动态管理，防止已进入中高收入的家庭租住廉租住房。四是扩大廉租住房保障范围，尽快将廉租住房保障对象由目前仅限于最低收入家庭扩大到所有低收入家庭，充分发挥廉租住房的社会保障功能，让所有低收入家庭都能“住有所居”。

(作者单位：中共大连市委党校)