经济参考报

加快基本公共服务均等化制度建设16条建议

2008-03-14 中国(海南)改革发展研究院来源:

　　随着我国改革发展进入新时期，实现基本公共服务均等化，既是新阶段改革发展的压力，也是动力。实现基本公共服务均等化，关键在于强化政府责任，加快制度创新，逐步建立起适合我国国情的公共服务体制。
　　一、适应改革发展新形势，从制度层面推进和落实基本公共服务均等化
　　1、基本公共服务均等化对经济社会可持续发展既是压力，也是动力。改革开放30年来，我国由生存型社会开始步入发展型社会。广大社会成员在解决了温饱问题以后，对义务教育、基本医疗、基本社会保障等基本公共服务提出了新的要求。当前，城乡差距、贫富差距持续扩大，困难群体有增多的趋势，财富总量的增长与民生问题突出并存，这使得基本公共服务均等化的压力越来越大。
　　另一方面，也应看到，基本公共服务均等化已成为广大社会成员共享改革发展成果的热切期盼，也成为新阶段可持续发展的重要动力。基本公共服务均等化，有助于转变经济发展方式。健康和教育服务的均等化有助于促进人力资本积累，降低经济增长对物质资源投入的依赖；基本社会保障的均等化，有助于增加居民对未来的稳定预期，促进消费，扩大内需。基本公共服务均等化，有利于推进以民生为重点的社会建设。缩小城乡、区域和不同社会群体之间基本公共服务的差距有助于减少分配失衡造成的消费不平等；有助于减少绝对贫困，形成有效的社会安全网；有助于弱势人群获得基本的经济机会，扩大中等收入群体。
　　基本公共服务均等化也将对新阶段改革产生重要的推动作用。尤其是在推动政府转型，建设公共服务型政府，在推动公共财政制度建设，推动建立多元参与的公共服务体制等方面发挥重要而积极的作用。
　　2、基本公共服务均等化是协调重大利益关系、推进收入分配制度改革的重要途径。经过30年的改革，我国建立了市场经济体制的基本框架，在经济体制改革方面取得了重要进展。随着市场化改革的逐步深入，利益主体、社会结构已经多元化了，但在国家层面，还没有形成一个有效协调利益的社会机制。其中突出的问题在于，基本公共服务在城乡、区域和不同社会群体之间存在比较大的差距，由此造成公民基本权利多维的不平等。在市场经济条件下，尤其在转型时期，社会成员在财富和收入分配方面有较大差距难以避免，但随着财政能力的快速提高，政府要建立基本公共服务均等化的相关制度安排，确保财富和收入分配上的差距不转化为权利和机会的不平等。因此，新阶段的社会体制改革，就是以基本公共服务均等化为重点，形成全民共建共享和谐社会的体制机制。
　　3、加快基本公共服务均等化制度建设，推进社会体制改革的实质性进展。近几年，在财政收入大幅度提高的情况下，各级政府通过调整财政支出结构，加强了基本公共服务的投入，在解决民生问题方面取得了明显的成绩。但基本公共服务在城乡、区域和不同群体之间失衡的局面仍未根本改观。究其原因，在于基本公共服务均等化尚未形成有效的制度安排。例如，各级政府在基本公共服务中的职责缺乏明确的划分。这就使得公共服务均等化难以考核和问责；在现行层级财政模式下，每一级财政都主要考虑本级财政的收支平衡，对辖区内下一级财政的均衡作用不明显，基层政府往往因财政能力不足而无法真正履行基本公共服务供给责任；由于事业单位改革和社会公益性组织发育滞后，基本公共服务供给缺乏高效率的组织载体和组织平台，这使基本公共服务覆盖农村和落后地区相当困难。为此，加快社会体制改革，需要从多方面取得突破：一是从制度上强化政府在基本公共服务均等化中的最终责任；二是以政府间财力均等化为重点建设公共财政制度；三是建立政府主导、社会参与的基本公共服务投资体制，调动各方面的积极性参与社会建设。
　　二、通过立法建立健全政府承担基本公共服务最终责任的体制机制
　　4、明确界定各级政府的基本公共服务供给责任。把进一步理顺中央地方各级政府事权作为行政管理体制改革的重要任务。中央政府应主要负责服务范围划定、服务标准制定、财政转移支付和服务监督评估，重点强化规划和决策职能。地方政府主要负责服务规划、服务组织、服务实施、服务改进等，重点强化执行职能。要从广大社会成员最关心的基本公共服务入手，清晰地划分各级政府的专有职责、中央地方政府的共有职责。
　　(1) 强化中央政府在基本社会保障服务中的责任。基本社会保障的受益范围是全国性的，应由中央政府提供，承担全部或大部分的支出责任。为此，要尽快实现由中央统一标准，统一提供，改变其主要由地方提供，政策不统一的局面。
　　(2) 强化地方政府在公共就业服务中的责任。公共就业服务的受益范围基本上是地方性的，溢出效应不大，应由地方政府提供，承担主要支出责任。考虑到基层政府财政实际困难，中央和省级政府可以通过专项补贴的方式支持基层政府为农民工提供公共就业服务。
　　(3) 规范中央和省级政府在基础教育、公共卫生和基本医疗服务中的责任。基础教育、公共卫生和基本医疗服务的受益范围是地方性的，但考虑到具有明显的外溢效应和区域均等化的要求，应由中央和地方共同提供，按比例分担支出责任。下一步的教育、医疗卫生体制改革，应进一步细化中央和省级政府的服务范围、支出比例、管理权限等，按照受益范围确定支出责任分担比例。
　　5、建立基本公共服务均等化的法律体系。现行的基本公共服务相关法规多以政府法规政策和部门条例为主，立法层次比较低，成为实现基本公共服务均等化的不确定因素。应逐步完善法律，使基本公共服务均等化成为政府的法定义务。
　　(1) 完善基本公共服务专项法律。以《中华人民共和国宪法》对公民基本权利的规定为依据，在义务教育、公共卫生与基本医疗、基本社会保障、公共就业服务等领域，建立起具有权威性、规范性的基本公共服务专项法规体系。
　　(2) 制定《地方政府法》。公共服务均等化做得比较好的国家都有专项法律来划分中央与地方的权限范围。我国也应探索制定专门的《地方政府法》，明确地方政府在基本公共服务领域的职责和权限。
　　(3) 制定《基本公共服务均等化法》。在基本公共服务专项法律和中央地方关系调整取得一定进展的情况下，适时出台《基本公共服务均等化法》，从法律上规范基本公共服务均等化政策实施主体和相关责任体系。
　　6、建立基本公共服务均等化政府问责制。从基本公共服务均等化的关键环节入手，加强政府问责。一是将基本公共服务作为政府问责的重要指标；二是强化对农村和农民工基本公共服务供给的问责；三是加强对地方政府在本辖区内基本公共服务均等化的问责；四是构建全流程、立体式的问责机制，使基本公共服务的决策、执行都纳入问责范围，使行政系统内部问责、立法机构与参政机构问责和社会舆论问责有机地结合起来。
　　三、把政府间财政能力均等化作为公共财政制度建设的重点
　　7、按照政府间财政能力均等化的要求，实现由层级财政向辖区财政的转型。我国基本公共服务供给差距有多方面的复杂因素，其中重要的原因在于现行的层级财政模式。基本公共服务均等化以政府间财政能力均等化为前提，而在层级财政模式下，各级政府主要关心本级财政的预算平衡，在财政收入、支出与收支平衡手段等方面均从本级财政角度考虑，没有在平衡辖区内政府间财政能力中发挥应有的作用。因此，建设公共财政制度重在确立辖区财政观念，以基本公共服务支出责任与财政能力平衡的原则取代传统的财权与事权均衡的原则。
　　(1) 明确各级政府基本公共服务的支出责任。这就要求在各级政府间合理划分基本公共服务职责，并按照全国统一的基本公共服务均等化标准测算各级政府所需要的财政支出规模。
　　(2) 按照各级政府基本公共服务支出责任均衡配置财力。这就要求在各级政府间合理配置财权的同时，建立规范的转移支付制度，实现政府间财政能力均等化来平衡政府间财力。
　　(3) 确保各级政府基本公共服务支出的效果。即使保证了基本公共服务责任与财政能力的均衡，也会由于支出效果不同而产生基本公共服务的差距。这就要求各级政府改善财政投入的方式，增强财政支出效果。
　　8、以完善政府间转移支付为重点，建立辖区财政能力均等化机制。我国中央和省级政府财政能力比较强、基层财力比较薄弱的格局在相当一段时期难以改变。因此，政府间转移支付仍是实现财政能力均等化的主要手段。
　　(1) 采取多项渠道增加一般性转移支付比例。一般性转移支付最能够体现财政能力均等化的要求，应成为转移支付的主要形式。近几年，我国已开始减少并逐步取消税收返还，可以考虑将这部分资金作为增加一般性转移支付的来源。在每年的增量上，多安排一般性转移支付，逐步增加其比例。将清理和取消的专项转移支付资金转化为一般性转移支付。在结构调整的同时，规范一般性转移支付分配办法。根据不同地区的经济发展水平和收入差距，以及影响财政收支的客观因素，核定各地区标准化收入和标准化支出，逐步以因素法取代基数法，使转移支付的方向和规模更为合理。
　　(2) 严格规范专项转移支付。专项转移支付在相当一段时期仍将在基本公共服务均等化中发挥不可替代的作用。例如，近些年中央在新型合作医疗、义务教育等方面的专项转移支付就有效地解决了许多问题，这些专项转移支付的力度仍需要加大。与此同时，也要将一些效果不大、不规范的专项转移支付进行清理甚至取消。新设立的专项转移支付应仅限于中央基本公共服务责任内。对由于各部委之间缺乏协调而造成的重复交叉项目，应当进行整合。对于中央全额负担的转移支付项目，不再要求地方政府的配套资金。对专项转移支付的原则、程序进行规范，提高透明度。人大、政府、财政都应采取相应的措施加强对专项转移支付资金的监督。
　　(3) 探索发展横向转移支付的路子。我国不同地区经济发展差距很大，很难单纯依靠纵向转移支付熨平不同地区的财力差距。这就需要在建立横向财政转移支付制度方面进行探索，通过富裕地区对贫困地区的资金转移，缩小地区间财政能力的差距。当前，地方政府之间虽然没有一个规范化、公式化、法治化的横向转移支付制度，但具有横向转移支付性质的“对口支援”早已存在。可以在“对口支援”的基础上总结经验，引导和鼓励地方政府发展制度化，规范化的横向转移支付。同时，结合新阶段主体功能区建设发展横向转移支付。例如，在耕地占补平衡中，一些优先开发地区的耕地保护指标要由限制开发地区提供，可以在利益补偿的基础上探索建立政府间横向转移支付关系。
　　9、强化省市两级财政的辖区责任，保证县级财力。省以下财政体制改革的重点和难点在县财政。县财政承担农村基本公共服务的责任，但财政能力薄弱。从实际情况看，多数的县域经济不发达，即使赋予县级政府更大的财权，也很难解决县级财政实力薄弱的局面。近年来，中央出台了“三奖一补”方案，加大了中央直接对县的财力补助。这样可以直接缓解基层矛盾，但从长期看，也容易淡化省市两级政府的辖区责任。在中央加大对省级的财政转移支付力度的同时，省市级政府也要按照缺口上移、财力下移的原则，加大对县政府的转移支付力度，以提高县级财政对农村基本公共服务的保障能力。此外，省市两级政府还要建立有效机制，着力解决县乡财政债务问题。考虑到省以下财源不足的现实，尽可能地赋予省、自治区、直辖市人大、政府必要的地方税收管理权，确保省一级政府能够统筹安排辖区内的财权配置，增强其调剂财力的能力。建议将个人所得税、房产税、城镇土地使用税等税源零星分散、纳税环节不易掌握、征收成本高的税种列为地方税，将其立法权、法规解释权、征收管理权完全下放地方。适时赋予地方政府发债权，用于弥补地方财政提供基本公共服务方面的资本性支出。
　　10、把推进财政层级扁平化作为省以下财政体制改革的重要目标。分税制改革以来，中央与省的分税制取得很大进展，但省以下分税制始终难以取得实质性进展，主要原因在于财政层级过多。20几个税种在中央、省、市、县、乡镇五级财政分，地方主体税种缺乏和财政困难很难避免。而且，由于财政层级多，不仅造成机构重叠、人员臃肿、财政养人过多不堪重负，还使得中央向地方的转移支付，往往被中间环节截留挪用。因此，在省以下各级政府合理的配置财权财力，重在简化财政管理层级。从我国的现实情况看，可以从“省直管县”和“乡财县管乡用”两个环节推进财政层级扁平化。一是在当前“省直管县”财政体制探索的基础上，中央宜出台相关鼓励和支持的政策，以有效地解决“省直管县”财政中显现出来的新矛盾。省级政府要对试点县适当下放一些审批管理权限，既减少省一级的管理事项，又能够调动县的积极性。重新定位市和县的功能，进行市县联动的配套改革。二是在目前“乡财县管乡用”试点的基础上，进一步规范县财政对乡镇财政的指导管理，将过去乡镇预算外资金、自筹资金和统筹资金全部纳入乡镇财政管理，拓宽财政管理领域，增强乡镇财政能力。建立严格的审批制度，有效堵塞管理漏洞，控制乡镇不合理支出。在条件成熟的地方，鼓励将乡镇政府转变为县级单位的派出机构，使县乡财政管理模式与行政层级相一致。
　　四、建立政府主导、社会参与的基本公共服务投资体制，提高供给效率
　　11、放宽基本公共服务投资的准入限制。对有关地方性法规、政策以及各职能部门设定的行政许可和审查制度进行清理，凡是国家没有明文禁止和限制的基本公共服务领域，都要对社会开放；凡是对社会举办和参与基本公共服务事业带有歧视性的做法和不合法的规定，都要取消。制定基本公共服务指导目录，按照鼓励类、限制类和禁止类，分类指导基本公共服务发展。通过公共财政资助用户、资助特定项目在基本公共服务供给环节引入竞争，提高服务质量和提高效率。例如，发放教育券、卫生免疫券给弱势群体，通过其自主选择公营机构、私营机构或非政府组织提供的教育和卫生服务，形成教育服务和卫生服务的市场竞争局面，以有效地增加供给、降低成本和价格、提高质量、改善服务。
　　12、创新政府基本公共服务财政投资体制。针对一些政府部门在基本公共服务领域投资铺张浪费等问题，通过代建制、承包制、订购制等途径，最大限度地降低成本，提高政府基本公共服务的供给能力、质量和效率。实行基本公共服务项目公示制，优化政府投资的使用途径。实行基本公共服务招标购买制，节约政府资金的使用成本。实行公共工程招标代建制，控制政府资金的使用质量与工期。对非经营性政府项目实行代建制，将非经营性政府项目的建设管理任务交由专业化、常设性的项目管理机构或公司而非项目使用单位承担。实行基本公共服务合同承包制，分散政府资金的使用风险。
　　13、鼓励社会资金参与基本公共服务项目建设。通过制订基本公共服务专项发展规划、服务标准，完善相关措施，鼓励社会组织和公众参与对基本公共服务项目的投资。利用参股或控股等方式吸引社会资金，弥补财政投资能力的不足。通过特许经营权等方式吸引民间投资，弥补政府抗风险能力与经营能力的不足。例如，政府可以在项目建成之前或之后，通过公私合营、民间承包经营、BOT(建设—运营—移交)、TOT(移交—运营—移交)等方式向民间资本转让全部或部分经营权，形成公私合作方式，以分解政府的投资经营的负担。利用投资补助等方式支持民间投资。对于实际收益低于投资成本的医院、学校与社会福利部门，政府可以按补偿成本加合理回报、财政拨补和社会公众合理承担相结合的原则，给项目经营单位贴补一定经营费用，也可以在建设期内一次性补贴投资费用，从而使得社会力量能够借助于政府补贴是投资收益至少达到盈亏平衡点。通过贴息贷款支持民间投资，弥补公共投资信用能力的不足。
　　五、在全国范围内统筹规划，分步骤推进基本公共服务均等化制度建设
　　14、制定全国性的基本公共服务均等化战略规划。在我国这样一个发展不平衡的大国，实现基本公共服务均等化是一个长期的过程，应统筹安排、系统规划，分步骤地推进。从基本国情出发，可以以制度建设为重点，分三步实现基本公共服务均等化的战略目标。
　　(1) 在制度安排上，实现基本公共服务覆盖全体居民。第一步，用3年左右的时间，建立基本公共服务国家标准，形成基本公共服务财政支出随着经济总量增加和财政能力提高的自然增长机制，尽快解决农村居民、进城务工人员及其家属以及其他弱势群体的基本公共服务问题，改革和完善政府公共领域投资体制，初步形成城乡衔接的基本公共服务体系。
　　(2) 建立基本公共服务均等化初步的体制框架。第二步，用10年左右的时间，加大行政管理体制改革和公共财政建设力度，在中央地方关系调整、事业单位改革和政府间财政体制改革方面取得突破，使各级政府基本公共服务均等化责任明确，形成东、中、西大区域行政区和城乡相衔接的基本公共服务均等化机制。
　　(3) 建立完善的基本公共服务均等化体制机制。第三步，再用10年左右的时间，进一步明确中央地方基本公共服务责任，规范辖区财政责任，全面消除城乡体制分割，建立基本公共服务规范的法律体系。最终实现基本公共服务不受空间限制的人人可及，最大限度地消除基本公共服务在城乡、区域和不同群体之间的差距。
　　15、制定全国统一的基本公共服务均等化标准。当前，我国基本公共服务均等化面临的一个基础性问题是公共服务的标准不统一、不规范、不清晰。例如，很多标准比较模糊，大部分文件或政策只说明按照当地的情况考虑，没有给出最低标准，缺乏基本公共服务的人均支出标准和实物标准。这使得基本公共服务均等化缺乏基本依据。
　　(1) 建立基本公共服务数据采集和监测体系。尽快实现基本公共服务的统计透明化、规范化。这样，既可以全面了解全国基本公共服务的状况，便于决策，又便于监督和检查基本公共服务均等化政策执行情况和实施情况。在这个基础上，才能对相关政府部门进行有效的问责。
　　(2) 确定全国基本公共服务范围，建立全国基本公共服务标准。编制详细的发展规划，确定全国性基本公共服务的范围、种类、标准，包括设施、设备和人员配备以及相关财政投入标准。在此基础上建立我国全国性的基本公共服务的技术支持体系。明确界定基本公共服务上需要均等化的地区和领域，为计量实现基本公共服务均等化所需要财政支出需求奠定技术基础。
　　(3) 根据全国基本公共服务标准，测定各级政府财力。评估全国不同省份、省内不同地区基本公共服务覆盖面和供给水平。定期测定各级政府履行基本公共服务所需要的支出规模，及时掌握各级政府财力的变动情况。
　　16、成立地方事务部，负责中央地方关系协调和改革。实现基本公共服务均等化，涉及中央地方基本公共服务分工，涉及五级政府和诸多部门协调，还涉及政府层级的相关变动，以及基本公共服务均等化的各项复杂的技术性业务。从提高改革决策的科学性、增强改革措施的协调性出发，成立一个代表地方政府与中央政府进行定期、规范、公开、透明的协商机制非常重要。建议在推进行政管理体制改革的进程中，按照大部制的要求，成立地方事务部，全面负责中央地方财政关系改革的规划和协调，推动中央地方关系制度化、规范化。
　　(执笔：方栓喜、匡贤明、王瑞芬)