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| 2007-08-03 童大焕（北京媒体从业者） 来源:新京报 |
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主体功能区规划对于中国未来的发展来说具有重大战略意义，不过，实施这项重大任务，谁是区域发展和功能区规划的主体，如何保证规划的科学性，以及让中央和省级的转移支付不折不扣落实，公开、公平和公正……这些都是现实的挑战。
根据建设部公布的全国主体功能区规划意见，我国国土空间将划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，施以不同的产业政策和政绩考核体系，对中国未来的发展来说具有重大战略意义，它将有利于改变GDP崇拜“的顽症，缩小地区间差距，促进区域协调发展；有利于引导经济布局、人口分布与资源环境承载能力相适应，促进人口、经济、资源环境的空间均衡，实现可持续发展（据8月2日《东方早报》）。
然而，这样一个规划在现实中将面临非常复杂的挑战。
首先，谁是区域发展和功能区规划的主体？是中央、省、市、县政府，还是民众自己？主体功能区规划的设想刚刚提出来，很多地方就开始希望把自己规划为重点开发区域，可见在规划本身的问题上，一些地方的发展冲动就已经高于环境和资源保护的冲动。因此，在各级政府之间，在功能区规划上必有一场激烈的博弈。在此情况下，是保证规划的“科学性”更重要，还是充分尊重地方发展意愿的“民主性”更重要？这样一个艰难的抉择，相信绝不会是一时之困。
其次，如何保证规划的科学性？在960万平方公里的国土上进行主体功能区规划，这样的工程可谓前无古人。这样恢宏的制度设想，势必起到牵一发而动全身的效应，其科学性能在多大程度上得到保证，是规划生命力的根基所在。诚如有专家所言，目前主体功能区划分的3个依据是现有经济开发程度、资源环境承载能力、未来发展潜力。第一个依据数据比较清楚，但后两个目前还缺乏更为系统的研究，这是个耗时费力的基础工作，如果不做扎实，今后就可能出现“拍脑袋”划分的现象。
第三，根据《意见》，国家层面的四类主体功能区原则上以县级行政区为基本单元，“禁止开发”区域按照法定范围或自然边界确定。但是，是让现有的县级行政区来被动适应未来的功能区划，还是以功能区划为本适当调整行政区域？联合国曾有一份调查显示，世界上一般是5万人以上的城市人口增长最快，惟中国例外———100万人以上的城市人口增长最快。这个事实给我们以启示：主体功能区的划分不妨以现有的市级建制为单元，通过大力发展100万人以上的城市为“引子”，达到促进规模经济、引导人口转移、保护资源与环境的目的。
在此基础上，中央和省一级政府对优化开发和重点开发区域不必过多干预，放手让各地自由发展。中央和省一级政府最重要的人力物力财力，应该用在最紧迫的、直接威胁环境和可持续发展的“限制开发”和“禁止开发”两类功能区上。对于完全“禁止开发”的依法设立的各类省级、国家级自然保护区域，由中央和省两级政府给予足够的转移支付和基础社会保障补偿；对于资源承载能力较弱、大规模集聚经济和人口条件不够好，并关系到全国或较大区域范围生态安全的“限制开发”区域，就不能只靠中央和省的转移支付，还应该建立起区域和流域生态补偿机制以达到资源与环境共享的目的，并减轻转移支付的压力。当然，如何确保转移支付的公开、公平和公正，应该是主体功能区规划实施的重中之重。
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