近日，由中国发展出版社编辑出版的《中国智库》第一期重磅推出国务院发展研究中心农村经济研究部副部长刘守英的报告《中国征地制度亟待改革》。日前，经济参考报记者就如何提高征地补偿标准，增加农民在土地增值收益中的分配比例专访了他，他建议，应尽快完善与出台《土地管理法修正案》。

　　现行土地管理法亟待完善

　　《经济参考报》：当前，许多社会矛盾和纠纷指向了征地补偿额的确定与实施，这与我国现行土地管理法的不健全有着或多或少联系。现行的土地管理法存在哪些问题？

　　刘守英：现行土地管理法自1998年实施以来，征收大量农民集体土地，低价征地为经济高增长提供了重要保障。但是，随着工业化城镇化快速推进、市场化程度深化、农民土地权利意识增强，农村征地补偿中引发的问题受到社会广泛关注。据有关部门统计，每年因征地拆迁引发的纠纷达400万件左右，土地纠纷上访占社会上访总量的40%，其中征地补偿纠纷占到土地纠纷的84.7%，群体性上访事件60%与土地有关。

　　“地价”是实施土地征收补偿的基础。补偿额的确定与实施，是土地征收的核心。现行土地管理法采取在原用途基础上按照年产值倍数补偿，显露出诸多弊端，一是没有考虑土地发展权，农民被排斥在土地增值收益分享之外。二是30倍的上限规定过死，不适应不断变化的经济社会发展情况，也与各地实际补偿执行情况不符。三是没有考虑土地区位和利用现状，城市化地区的土地原用途早已不是农业用途，以农业产值为依据核算补偿标准无法操作。

　　在现行法律下，被征地农民在按土地和安置补偿以农业产值的倍数给予货币补偿后，从此失去土地及相关利益，农民称之为“一脚踢”，导致土地管理法及中央政策要求的“长远生计有保障”难以落到实处。另一方面，由于对农民房屋如何补偿没有明确规定，造成征地过程中，要么对农民补偿过低，要么被违规违建、漫天要价，靠讨价还价解决补偿问题，造成征地拆迁成本越来越高，影响城市化进程。

　　土地管理法修正案符合公平补偿原则

　　《经济参考报》：前段时间，《土地管理法修正案(草案)》获得国务院常务会议讨论通过，并提请全国人大常委会审议。您认为，修正案对解决征地拆迁补偿有哪些意义？

　　刘守英：这个以改革征地制度为核心的修订原则切中要害。现行土地补偿制度是由土地管理法确定的，最关键的条款是第47条，这次修正以与农民土地权益最为密切、影响最大的征地制度入手，理顺土地利益关系，处理好工业化城市化与保护权益、保护耕地的关系，解决好城市化进程中土地增值收益的分配，有利于城镇化的健康可持续发展，有利于保护农民权益，维护社会和谐稳定，也有利于更好地服务下一个发展机遇期，促进经济发展方式转变和经济社会可持续发展。

　　将原用途的倍数补偿改为“公平补偿”符合市场经济基本原则。该修正案草案规定征收农民集体所有的土地应当给予公平补偿，是我国征地制度与国际通行规则靠拢的重要一步。市场经济国家的征地补偿采取按相邻土地的最高价值、最有利用途进行评估和补偿。公平补偿的原则，就是要在征地补偿中考虑土地的未来用途与价值，考虑土地的区位差异，为形成以市场价格为基础的征地补偿制度打下基础。

　　增加住宅补偿和社保补偿能更切实保障农民长远生计。此次对农民房屋采取市场化补偿办法，有利于实现农民在征地过程中最重要的财产收益，保障农民在城市化进程中房屋的合法权益。增加社保费用，是近年来一些地方征地制度改革探索的成果，受到农民欢迎。

　　修正案中新制度不会抬高城市化成本

　　《经济参考报》：有人担心，《土地管理法修正案》中新的制度安排是否会抬高城市化成本，您怎么看？

　　刘守英：我们认为，首先要解决两个认识上的误区。一是“现行征地模式具有推进城市化的低成本优势”是一种主观判断，与事实存在很大差异。

　　近年来，随着土地价值上升，农民权利意识觉醒以及征地过程中原用途补偿难以施行，征地拆迁费用大大攀升，2008—2010年，征地和拆迁补偿费用占土地出让收入的比重平均为36%，一些城乡结合部地区的征地拆迁费用甚至更高。如果继续采取凡城市用地即实行征地拆迁模式，城市化成本只会居高不下。

　　二是对公平补偿缺乏正确理解。从市场经济国家征地补偿的经验看，公平补偿有两点是非常明确的：一是征地补偿价格的确定是以区位划分的，不同区位的土地，价值不一样，只有区位价值高的土地，在征地时才会给予更高的补偿，而不是一个平均价格。二是征地补偿价格要遵从用途管制。农地、工业用地和商业用地的市价相互之间差异很大，不可能按一个价格补偿。

　　基于以上两点，修正案提出的公平补偿原则，实质上是使真正市场价格高的土地得到按市价的补偿，这也避免了目前采取讨价还价导致的漫天要价和强者、有权势者得到补偿更高的不公平、不合理。

　　笼统提“征地补偿标准提高10倍”系误读

　　《经济参考报》：前段时间有媒体报道，修正案一旦通过，征地补偿标准将提高10倍，在社会上曾引起轩然大波，补偿款多少应该怎么计算？

　　刘守英：这个问题主要是由补偿标准计算存在错误引起的。按照现行土地管理法补偿标准的规定，如果每亩地被征收前三年平均产值为2000元，给被征地农民的补偿就是六万元。如果将补偿标准提高10倍指的是在现有标准基础上，那就是将补偿标准上限从30倍提高到40倍，即八万元。但按报道中所说，补偿价是“60万元”，显然是指的把现有“征地补偿数额”至少提高10倍，那就成了土地被征收前三年平均产值(每亩2000元)的300倍。这种算法显然不符实际，也是造成地方政府迷茫的主要原因。一是，通过招拍挂出让的经营性用地仅占政府出让的一少部分，其他重点项目、工业用地以及城市公用配套用地，政府或者仅回收成本，或者亏本，不可能只以经营性用地价格作为对征地的全部补偿标准；二是土地价格具有很强的区位性，不同城市(镇)、甚至同一城市(镇)的不同位置和功能的土地，市值也不一样，不可能按某个城市的某个区位价格作为补偿依据。因此，笼统提“在现行征地补偿数额的基础上提高至少10倍”，不仅行不通，而且也不科学。

　　为了保证土地管理法修正案出台后达到更好的效果，我们建议，有关部门对以下问题予以进一步明确和完善。一是尽快完成农村集体土地征收条例，将土地管理法的修正原则进一步细化，以利修正案出台后在地方执行。二是明确公平补偿的含义。在条例中明确对不同区位和不同用途的土地补偿办法。重点是农用地和城市规划区内土地市场价格的确定以及重点工程补偿办法。三是社保费用纳入补偿后，还要明确社保补偿的参照对象，到底是按城镇职工还是农村社保缴纳社保费，必须予以明示。