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大规模的基础设施投资

另一种值得探讨的对中国刺激计划的批评是，它导致政府隐性债务大量增加，最后可能引发银行危机，威胁政府财政的健康状况。著名评级机构惠誉预测，贷款质量恶化以及刺激计划产生的过度信贷的结果是中国到2013年将经历一场银行危机，这种可能性为60%。但中国明确表示政府债务仍然较低，约占国内生产总值的1/5。由于刺激计划主要以银行贷款作为支持资金，而不是通过发行政府债券维持赤字开支来实现，因此政府显性债务（即财政部发行的国债余额）占国内生产总值的比重在2009~2010年实际略有下降。但是很多用于基础设施投资的中长期银行贷款流入了地方政府相关机构，也就是所谓的地方投资公司。尽管法律不允许地方政府贷款或者出现财政预算赤字，但这些地方投资公司获得的贷款是合法的，10多年来这一直是为地方基础设施建设融资的成功手段。
　　可是批评人士争辩道，2009年以后这些融资平台公司的贷款规模增长过快，它们可能没有能力偿还这些贷款，最终还贷责任将落在中央政府身上。这个观点并非不合情理。虽然很多情况下地方政府为地方投资公司提供贷款担保，但地方政府不可能有能力偿还全部债务，尤其是在房地产租赁和销售带来的地方财政收入将会减少的情况下。如果这种情况发生，最终中央政府也许不得不肩负起偿还地方融资平台公司很大一部分贷款的重担。因此，中央政府总债务不仅包括财政部国债余额，还包括这种隐性的地方政府债务，它远远大于通常所认为的国内生产总值的1/5。
　　政府总债务规模有多大？估计数字五花八门。被引用最多的估计是美国西北大学政治学教授史宗瀚（Victor Shih）做出的。他认为，2009年年末此类债务总额为11.4万亿元，几乎是6.5万亿元这一官方数字的2倍。
　　然而，这个估计值可能偏高。我们先考虑中央政府专门批准用于基础设施建设的中长期银行贷款。2008年和2009年这类贷款总计分别为1.1万亿元和2.5万亿元。如果我们假定所有这些基础设施建设贷款流向地方投资公司，并且2005~2009年5年间发放的此类贷款本金无一偿还，那么这些投资基础设施的公司的银行债务在2009年年底将达到5.666万亿元。这些企业也发行债券，据报道2009年它们共售出1 212亿元债券，略多于此前4年的发行总额。到2009年年末，银行贷款加上发行债券使地方投资公司的总债务接近5.9万亿元。
　　中国媒体引用巴曙松的话称，政府顶级智囊库国务院发展研究中心金融研究所认为，2009年年中地方政府投资公司债务超过5万亿元，是从2008年年初的约1万亿元一路攀升上来的。2009年下半年，地方投资公司用于基础设施建设的银行中长期贷款和它们发行的债券加上上半年超过5万亿元的债务金额将会使总债务达到6万亿元，这个数字非常接近刚才分析的自上而下估值。
　　还有一种估计方法是接受官方数据。中国银监会主席刘明康在2010年3月的一次讲话中称，2009年年底地方投资公司银行贷款余额为7.38万亿元。加上这些公司发行的债券，它们的总债务达到约7.8万亿元。国家审计署2011年开展的一项更加全面的调查估计，2010年年末地方政府总债务（包含地方投资公司的贷款）为10.75万亿元。这些资金有大约70%被分配到地方基础设施建设工程。
　　国家审计署估计的2010年年底地方政府债务约等于中国国内生产总值的25%，比财政部发行的政府债券余额大约多出1/3。地方投资公司2009年7.38万亿元的银行贷款几乎等于该年年底银行体系人民币贷款余额的1/5。简而言之，以任何标准看，地方政府的融资平台公司总债务和银行贷款规模都相当巨大。
　　判断融资平台公司和其他公共服务供应商的未来偿债能力是一件难事。有人批评很多由经济刺激计划资金支持的基础设施建设华而不实，不足以完成创造就业机会和推动个人消费的目标。一些广为传播的报道使这个观点更加可信，报道称2008年秋，也就是中央政府宣布4万亿元经济刺激计划后不久，数以千计的省级和市级政府官员突然前往北京，请求中央政府批准并提供资金支持总计超过10万亿元的工程项目。
　　3毫无疑问，地方投资公司的确给某些金玉其外、败絮其中的工程提供资金，但是2009年和2010年启动的大多数公共基础设施工程最终将产生巨大的正面经济回报。某些工程以内容翔实的长期计划为基础，这些计划的推出时间比全球金融和经济危机提前数年。例如，铁路建设的飞速发展开始于2009年，是以详细的“中长期铁路网规划”为依据。该规划于2003年得到国务院批准，它涵盖了直到2020年的铁路发展设想，呼吁在运力不足的干线上实行客货分流，在人口稠密地区发展高速城际客运网。制定这份规划的意图是解决中国的地方铁路运力短缺的问题，世界银行将它定性为“也许是一个国家出现过的最大的铁路客运投资专项计划”。
　　随着中长期铁路网规划的实施，铁路建设支出开始加速增长，2003~2007年总投资达5 220亿元。可是，当2008年秋经济刺激计划出台时，铁道部从规划中提出8个具体的铁路工程项目申请资金，而这些项目原本计划将于今后几年动工。这8个加速实施的项目完成时间将超过一年，它们的计划投资总额为4 050亿元，其中约250亿元的资金用于购买修建北京至上海的高铁所需的土地，这条专线长1 318千米，2011年中期投入运营。于是，铁道部原计划2009年新建12 000千米高铁网络，而随着计划执行进程的提速，这个数字跃增至16 000千米。其结果是，铁路建设的总投资在2006年和2007年还分别只有1 550亿元和1 772亿元，到2008年就猛增至3 550亿元。2009年铁路建设支出更上一层楼，达到6 230亿元，其中60%投向高铁网络建设。2010年铁路建设预算为8 235亿元，相当于1 200亿美元。与之相比，同年奥巴马总统的经济刺激计划拨款80亿美元用于发展美国高铁，并承诺未来几年每年再投入10亿美元联邦基金。
　　经济刺激计划也使中国电网建设加速，其中超高压输电网络的扩建尤为明显。超高压输电线路包括1 000千伏及以上交流电压输电线和800千伏及以上直流电压输电线，使远距离、大规模、高效率输电成为可能。中国是第一个搭建超高压输电网络的国家，与美国这样的发达国家目前能够达到的水平相比，中国已经具备了在更远距离高效传输更多电力的能力。跨区域电力传输能力的显著提高在未来一段时期内将使中国突破电网体系的瓶颈，进而更加有效地使用它的巨大发电量。中国最大电力运营商国家电网公司计划在“十二五规划”期间（2011~2015年）再投资5 000亿元扩建超高压电网，到2015年年底达到40 000千米。
　　铁路和超高压输电网络的加速发展显然是以经过认真探讨的计划为依据，前者的计划目的在于解决交通运输设施不能满足需求的问题，后者是为了增加跨区域输电量，尽管如此，地方基础设施建设是否也将满足需求，这个问题依然存在。地方半官方机构承担的市政基础设施工程，例如道路、机场、地铁、供水系统和污水处理系统，情况又如何？
　　一个合理的担忧是，某些由半官方机构提供的设施的使用价格大大低于收回全部成本所需的价格水平，或者说，它们入不敷出，遑论收回建设成本。因为过去10多年来价格上涨落后于成本上升，中国多数市水务公司从20世纪90年代中期以来年年亏损。同样，中国地铁系统收费较低，地铁票收入甚至无法抵消运营成本，不过事实上所有其他国家也都是如此。按照中国民用航空局局长的观点，在中国的大多数机场，机场建设费和其他相关收入不能满足运营成本，它们是亏损企业。中国正在建造的高速城际客运铁路票款收入将不足以支付运营成本和建设成本。也就是说，地方半官方机构利用贷款来满足市民对某些设施不断增长的需求，而它们提供的设施定价过低，这将有损它们偿还贷款的能力。融资平台公司盲目地向不产生收益的项目投资，只会让它们的还债能力更弱。
　　虽然地方平台公司和其他公共服务提供机构的某些投资项目的财政收益也许较少，但在评估2009~2010年中国基础设施快速发展产生的债务负担规模时，还有几个因素需要考虑。首先，也是最重要的，中长期来看，有可能这些基础设施投资中很大一部分给整体经济创造的实际收益会很高。中国正处于世界历史上规模最大的农村居民向城市迁移过程中，城市对基础设施的需求一直在扩大，并且仍将稳步增长。所以中国的基础设施投资取得较高经济收益的可能性是存在的。这是新兴市场的普遍现象，这些地区的基础设施投资通常会比其他形式的有形资本创造更多的回报。的确，基础设施的快速发展略微超前于需求是中国经济增长的一个特点，过去10年来尤其如此。印度的基础设施投资不足已成为其经济增长的绊脚石。与印度不同，中国快速增加的基础设施刺激并推动了其经济增长。
　　其次，我们不应该只根据单一理由来评估某些基础设施投资项目的财政可行性。例如，某些批评人士质疑中国高速铁路计划的经济可行性，理由是尽管高铁票价相对于中国的个人收入来说比较高，但仍不足以弥补运营成本和高铁网络的建设成本。但是，中国的高铁体系试图与航空业在诸如广州至武汉或北京至上海这样的主要城际线路上展开竞争，这些线路上相对富裕的旅客正在支付较高的费用乘坐飞机。而且，根据世界银行的一项分析报告，按照新标准修建高速客运专线网络所创造的主要经济和财政收益是，它释放了现有铁路线路的运力，今后能用于运送更多货物。世界银行估计，随着时间的推移，现存铁路体系能够通过提高货物运输量获利，而中国计划建设的高铁网络收回建设成本的收益即来自于此，高铁服务的收费只需抵消整个系统的运营成本。这种从货运到客运的交叉补贴是可行的，因为中国铁路体系由铁道部及各地区下属运营机构统一管理。
　　再次，尽管某些地方投资公司也许现金流不足，但一般说来它们并非无力偿还债务。2009年年末，此类公司的资产达8万亿元，略多于它们的贷款余额。因此这些公司的贷款不太可能造成像20世纪90年代中期长期亏损的国有企业所申请到的大规模银行贷款那样不利的金融和财政后果。当时那些贷过款的国有企业中有很多债务远远超过资产，以至于它们最后破产清算时，银行回收的贷款很少甚至没有。最终，政府不得不向银行体系注资3.4万亿元，为其重组铺路。
　　总之，直辖市政府和其他地方政府很可能不得不承担部分责任来偿还本地投资公司无力偿还的部分贷款。但这些公司提供的基础设施有可能为维持中国经济增长贡献力量，因而经过一段时期，这些设施也将有助于政府增加财政收入。此外，由于大规模的房价调整尚未出现，地方政府很可能继续通过土地租赁获取巨额收入，这部分收入没有反映在地方政府的预算中，但已成为近年来更加重要的收入来源。最后，2011年年初，上海和重庆启动的房产税试点计划很有可能成为全国性计划，一段时间后需要缴税的房产所有人比例也许会上升。这将为地方政府带来额外收入，以偿还当地投资公司无力偿还的贷款。
　　下楼上车，不一会儿就到了全市最豪华的阳光大酒店，直接走进预订好了的南美洲大包间。只见包间装修十分气派，地板、墙壁、吊顶都是广东那边最时新的格局。而且包间小姐细嫩如葱，笑容可掬，见了客人，立刻弯腰问好，蹲身献茶，十分周到殷勤。海局长吩咐小姐，上最好的菜最好的酒，速度要快，客人一到就上桌。
　　准备就绪，客人就陆续进了包间。陈东认识其中两位，一位是支教办的罗主任，另一位是分管党群和支教工作的市委张副书记。罗主任将海局长介绍给另外三位没见过的客人，说他就是深入贫困山区，热心支教工作的市财政局海怀宝局长。然后介绍三位客人，他们都是省支教办的，为首的是文主任，另一个是伍处长，还有一位司机。文主任抓住海怀宝的手，说：“我们早就在电视和报纸上看到了海局长你的大名，你们的支教工作搞得很出色，这次我们下来，特意要见见你本人。”海怀宝一副受宠若惊的样子，说：“能拜识文主任，在下真是三生有幸。”
　　这边正在寒暄，那边小姐已递上烟茶。烟是红壳的大中华，一人一包。茶是西湖龙井，未入口，就已清香四溢，沁人心脾。接着上菜，满满一大盆水鱼（其实就是王八）先上，小姐给每人面前都装上一碗。接着是一大盘烫得鲜红的对虾和其他山珍海味，十分丰盛，显出主人的满腔热情。上菜的当儿，另一位小姐将酒也端了上来，那是正宗的五粮液。然后大家举杯开饮，一个个脸上露着笑容，客气而斯文。
　　海怀宝兴致很高，他不像那次在乡下家访，喝酒耍尽派头，而是毕恭毕敬的，一副谦谦君子样。酒喝得也特别扎实，每杯都滴酒不漏地进了肚子。除陈东和局里的司机外，海怀宝一人敬上一杯，然后再重点侍候文主任。正好文主任也是酒中豪杰，爱酒如命，几杯下肚，便血液奔腾。文主任说：“海局长你的支教工作很有特点，也很有号召力，我已跟罗主任说了，要好好整成材料，报到省里去。”海怀宝说：“就凭文主任这份视部下如子的爱心，我今后一定好好干。”说着又干了一杯。
　　奉承了文主任，海怀宝当然不会忘记张副书记，又拿起杯子对张副书记说：“张书记，为感谢您多年的栽培和教育，我敬您一杯。”张副书记说：“我不喝酒的，你的任务是把省里的领导敬好。”海怀宝说：“我听您的吩咐，但这杯跟您喝。”张副书记说：“今晚还要开常委会，喝不得。”海怀宝说：“那领导多少表示点意思，您一口，我一杯。”海怀宝先将酒倒进喉咙。张副书记也很乐意地抿了一口。
　　为了调动大家的酒兴，海怀宝不断地说些笑话，逗得大家开怀大笑，都说海局长幽默可爱。
　　要分析这个问题，我们只能根据企业规模来分析贷款，因为找不到银行向不同所有权性质的企业贷款的数据。此前的公开数据通常将贷款分为两类，一类是流向大型企业的，另一类是流向中小型企业的。幸运的是，现在小型和中型企业贷款分别有各自的数据。因为2/3的小型企业是私营企业，余下的大部分是混合所有制企业，例如集体企业和合作制企业，所以小型企业贷款很好地代表了私营企业贷款。在另一个分类中，2/5的大型企业属于国有，不到10%是私营。这样，我们有理由用大型企业贷款数据来代表国有企业的数据。我们有个体经营者（有时也被称为家族企业）的贷款数据，这一类贷款应被视为私营企业贷款，尽管中国统计系统没有将个体经营者列为企业。
　　如图1-1所示，按百分比计算，家族企业2009和2010年贷款增长率超过任何规模的企业。这两年中，家庭式小企业和农民的贷款分别增加了6 600亿元和11 000亿元。个人商业贷款余额两年内累计增加了90%，对比之下，银行体系向企业提供的全部贷款增长率为60%。此外，2010年年底，1/3的个体经营者贷款余额期限超过一年。因此个体经营者和农民不仅能够以银行贷款充当流动资本，而且可以将贷款用于为某些固定投资项目提供资金。
　　2009和2010年，小型企业能够做到贷款增长率远高于大中型企业，这两年银行为小型企业提供的贷款分别增加了1.4万亿和1.7万亿元。事实上，2010年，小型企业贷款增长率是大型企业货款增长率的2倍以上，而且前者的新增贷款绝对金额也超过了后者。
　　简而言之，纯属私营性质的个体经营者和绝大部分属于私营的小型企业能够获得银行新增贷款的很大份额，这是中国2008年后期开始的经济刺激计划最明显的特征之一。家族企业新增贷款尤为引人注目。2008年，危机爆发前的最后一年，家族企业的贷款增长率只有贷款总额增长率的一半，因此他们的新增贷款只有非常保守的1 925亿元。前面提到过，这种模式在2009~2010年发生反转。有两种批评声音，一是中国“银行存在的目的是为政府和国有企业提供资金”，二是“中国的银行绝大部分贷款贷给了国有企业，一直都是这么做的”，二者都是陈词滥调，完全不正确。与此类似，有人估计“刺激计划90%的资金流入国有企业”，这也与现实不符。
　　认为经济刺激计划赋予国有企业凌驾于私营企业之上的特权的批评是，国有企业兜里装满了来自国有商业银行的借贷资金，在金融危机期间吞并私营的行业竞争者，以便扩张它们的经济领地。2009年政府的确将一些小规模的私营煤矿国有化，在充分透明的情况下迫使私营的日照钢铁公司与国有的山东钢铁集团合并。可是这些是个案，并非有意扩大政府的经济地盘。2009年，山西省发起了一场运动，将小型私营煤矿国有化并交给大型国有运营商管理，以此实现煤炭行业内部联合。这场运动的动机是中央政府意图减少矿难的发生，这类事故频发，令人咋舌。中国的私营煤矿利润很高，部分原因是小规模私营煤矿矿主在安全措施上压缩成本的意愿强烈，因此这些煤矿在矿难和人员伤亡事故中所占比例过高。此前政府试图对为数众多的小型私营煤矿加强安全监管，但收效甚微。诺顿的分析表明，日照钢铁这个案例并不简单，但是与更广泛地提高国有钢铁企业地位的趋势无关。事实上，2008年粗钢产量占全国产量大约40%的私营钢铁公司在2009~2010年经历飞速发展，当时国家投资猛增，对钢铁产品的需求量随之大涨。
　　不同所有制企业工业产品增产量的总数据还支持这一观点：私营企业的国有化没有延伸到煤炭以外的领域。如果国有企业兼并私营企业的现象普遍，人们就会预见到国有企业产出比重的上升。但是2009~2010年的一个特点是，国有企业在中国经济中的作用实质性地延续了下降的趋势，特别是在占中国国内生产总值不少于2/5的工业领域，表现尤为明显。1978年，国有企业的工业产出比重为81%；30年后，随着全球金融风暴开始肆虐，这个比重降至28%。与诺顿的“国有领域的收缩现在停止了”这一断言相反，收缩趋势在全球金融危机期间势头不减。2009和2010年，全国工业产值分别增长11.0%和15.7%。图1-2分别列出了不同所有制企业的工业产出增长率。2009年国有企业产出增长率只有6.9%，2010年为13.7%。根据国有企业产出增长率低于平均水平的表现，可以说由它们贡献的工业产出的比重在这两年继续下降，这延续了全球金融危机爆发前中国30年来显而易见的模式。
　　最先，他说他从未做过梦，可是后来他却想起了一个经常发生的梦。他梦见有个人往墙上掷球，而球总是跳开了，这似乎是个平凡无奇的梦。在这个梦和他的生活样式之间，我们能找到关联吗？我们问他：“以后呢？当球跳开时，你觉得如何？”他告诉我们：“每当它跳开时，我便醒了。”现在他已经揭开他失眠的秘密了。他利用这个梦作为吵醒他的闹钟。他想象每一个人都像推球一样推着他向前，强迫他做他不喜欢做的事情。他梦见某个人向墙上掷球，这时，他便醒过来了。结果第二天他便疲惫不堪，而当他觉得疲劳时，他便无心工作了。他的父亲急着要他工作，而他用这种隐晦的方法，击败了他的父亲。假如我们只看他和他父亲之间的争战，我们不难看出，他发明这种武器是相当聪明的。然而，他的生活模式不论对他自己或对别人都不是十分完美的，因此，我们必须设法改变他。
　　在我对他的梦解释后，他便不再做这个梦了，但是他告诉我：他仍然常常在半夜里醒来。他已经没有勇气再做这个梦，因为他知道人家已经揭穿他的目的，但他仍旧要使自己在第二天疲倦不堪。我们要怎么帮助他呢？唯一的方法是使他和他的父亲和解。只要他的兴趣仍然是惹怒并击垮他的父亲，他的问题便不可能好转。开始时，我依旧是惯例式地赞同病人的态度。“你的父亲似乎完全错了，”我说道，“他想要用他的权威，时时刻刻地支配着你，这种做法确实不太聪明。也许他自己也有问题，也应该接受治疗。可是你能怎么做呢？你不可能改变他。假若下雨了，你该怎么办？你只能打把雨伞或坐计程车，想要和雨反抗是没有用的。现在你正像竭尽所能地反抗下雨一样。你相信你有力量，你相信你已经压过他了。但是你却让自己遭受到更深的伤害。”我指出他各种表现的一贯性——他对事业的犹疑不决、他的自杀念头、他的离家出走以及他的失眠。我还告诉他，在这些表现之间，他如何用惩罚自己的方法来报复父亲。
　　我还给他一个劝告：“今天晚上要睡觉的时候，你若一直担心随时都会醒过来，你明天就会很疲劳。你要想明天你累得不能工作时，你父亲怒火冲天的情形。”我要他面对事实。他的主要兴趣在于激怒并伤害他的父亲。如果我们无法制止这种战争，治疗便不生效用。他是个被宠坏的孩子，我们都能够看出这一点，现在他自己也明白了。
　　这种情形非常类似于所谓的“俄底浦斯情结”。这个青年一心一意地想要伤害他的父亲，而又非常依附于他的母亲，可这与性却无关。他的母亲宠爱他，而他的父亲却毫无爱怜之意。他受过错误的训练，并对他所处的地位解释错误。遗传基因在他的烦恼中并未占有丝毫地位。他的烦恼并不是由杀死部落酋长的野蛮人似的本能中繁衍出来，而是从他的经验中自己创造出来的。每一个孩子都可能培养出这种态度。我们只要给他一个像这个案例一样宠孩子的母亲和一个凶恶的父亲就可以了。如果这个孩子也反抗他的父亲，而无法独立地解决自己遭遇的问题，我们便可以了解要采取这种生活模式是件多么简单的事。
　　这蕴含着通货膨胀上升的风险，这样的风险在推行刺激计划的第二年年末开始转化为现实。但是中国人民银行继续执行2009年中期开始的逐步紧缩措施，到2011年中期广义货币增长率下降到与高速增长和温和通胀同步的程度。2009~2010年，伴随着房地产市场加速升温，金融杠杆持续放大，尽管政府成功地控制了这种形势，但没有遏制住房地产过度投资，这也许对中国未来经济发展构成重大宏观风险，第三章将详细讨论这个问题。刺激计划没有导致制造业出现大规模过剩产能，因为没有任何迹象显示2010~2011年工业产品价格下滑。2009年个人消费出人意料地强劲，但随后的2010年差强人意，这给批评人士提供了“子弹”。虽然担忧地方投资公司的债务规模是理所应当的，可是此类债务支持的基础设施投资很可能带来长期的正面经济效益。要为这些债务和未来基础设施建设成功融资，需要深化改革，特别是要发展长期债券市场，还有可能需要建立某种明确的机制，以便为偿还基础设施建设相关债务提供利息补贴。
　　最终结论是，经济刺激计划没有牺牲私营企业和个体经营者的利益来大范围加强政府的作用。即使在危机的高峰期间，国有企业也没有提高银行贷款的比重，实际上它们的比重下降了，而且国有企业产出在工业增加值和出口中所占比重继续减少，速度大致与全球金融危机爆发之前相同。另外，纯私营企业成为制造业产出和出口增长最重要的推动者。与此类似的是家庭银行贷款（用以支持家族企业和购房抵押贷款）的比重大幅上升。尽管有人描述中国是国家资本主义模式的海报男孩，成功挑战了西方自由市场模式，但是无论是从占银行贷款总量的比重、占工业产出的比重还是占出口的比重来判断，国有企业地位的持续下降趋势并没有因为经济刺激计划而扭转。我们不必否认在全球金融和经济危机期间国有企业在电信、金融、石油和其他几个行业保持垄断和准垄断。但是在这些领域，国有企业的统治地位是30多年来中国经济图景的一个持久特征。过多强调这些企业长期的重要地位可能导致人们忽视中国经济其他领域的重大进步。
　　现在判断2009~2010年加速实施的国家工业政策是否将对中国经济增长模式的发展产生决定性影响还为时尚早。正如诺顿所言，中国“本土创新”政策的起源显然要追溯到早在全球金融和经济危机爆发之前的2005年，当时政府发布了《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006-2010年）》。这项倡议包括若干于2009~2010年执行的补充政策，最终它将如何影响政府和市场的平衡，让我们拭目以待。

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