《公权市场》

    徐宗威

    机械工业出版社

　　不管是正在进行的公立医院改革，还是去年闹得沸沸扬扬的水价听证，在这些涉及公共利益的问题上，“政府”与“市场”似乎总是相互博弈，纠缠不清。不好的结果是，或者政府失责，或者市场失灵，最终导致公众利益受损。
　　由住建部特许经营专家徐宗威撰写的《公权市场》这本书，单从书名来看，便可知其探讨的不是普通的市场问题。这个市场的特殊性在于，它提供的是公共产品或者准公共产品，比如公交、供水、供暖等。这类产品具有较强的外部性，不能完全交由市场机制来解决供应。而过去的经验又告诉我们，政府不但不是万能的，很多时候还是“低能”的，完全由政府提供公共产品往往效率低、效益差、服务次。
　　公权市场的这种矛盾应该如何解决呢？书中重点探讨了市政公用事业的特许经营体制，这正是对公权市场经营层面的改革。用作者的话说，特许经营体制包括了三层意思，第一是“政府的事情”，第二是“通过合同约定”，第三是“交给企业去办”。也可以说是政府的归政府，市场的归市场。
　　“政府的事情”，这是前提。在公用事业的市场化改革过程中，一些政府部门一改就放，成了“甩手掌柜”。所以书中反复强调，市政公用事业的改革，不是政府推卸职责的改革，其首要原则是政府履行公共职能，保护公共利益。在公用事业上，公众委托政府来行使“公权”，政府必须对公众负责。
　　政府的事情通过合同约定委托企业去办，事情委托出去了，政府的职责并不能也委托出去。作者认为政府要加强监管，包括程序监管、价格监管、资产监管、合同监管、运营监管等。其中，公众比较关注的是价格监管，水价上调便是很典型的案例。
　　去年，多个城市的水价听证会都变成了“听涨会”，由此招致公众的普遍不满，甚至在听证会现场发生扔矿泉水瓶的事件。有些国外水务企业，当初以高溢价收购了国内城市水务的股份，如今则通过提高水价将这一部分的支出逐步往消费者头上转移。这些问题涉及对转让价格的监管，对成本的监管和核算，以及听证会的程序正义等，都是属于政府的职责范围之内。由于我国公用事业正处于向市场经济过渡的时期，因此更需要政府当好公众的管家，保证价格调整的公正、公开，避免让公众“被不明真相”。
　　“政府”和“市场”之间怎样通过合同约定平衡利益呢？该书中提出了一个很形象的“窗帘理论”：窗(政府)和帘(企业)都可以用来遮挡外界的风雨，如果帘子完全落下来，相当于全部风险特许经营模式，承租企业对政府委托的公用事业项目进行投资、建设、经营和管理，企业承担全部经营风险，政府不承担经营风险。以此类推，如果帘子完全拉起来，则是政府直接承担经营风险的模式，如果帘子落在中间的某一位置，则是政府和企业共同承担风险的模式。从理论上讲，帘子在窗的位置有无限多的点位，这也解释了为什么特许经营没有固定模式，政府和企业双方的合作可以是灵活多变的。
　　不管是哪种特许经营模式，公权市场中政府的归政府，市场的归市场，双方各司其职，各尽其能，而最终的目标和评价标准是公众的满意。但我们看到在公权市场，一些政府部门缺位、渎职甚至寻租的现象屡见不鲜，一些企业在运营质量、社会责任等方面差强人意，公众无法享受到好的公共产品和服务。可以说，一个看似简单的“公”字，正是《公权市场》这本书所阐发的微言大义。