2007年5月21日，一辆铲车在甘肃省临夏市枹罕镇的一处农田边取土，用于烧制国家早已明令禁止的实心砖瓦，当地30多家砖瓦生产企业在基本农田保护区范围内取土，造成上千亩水浇地大幅度减产甚至无法耕种。新华社发（资料照片）

　　“我国城市化、工业化的加速和目前建设用地紧缺的矛盾十分突出。2020年要达到城市化率60%、工业化率70%的目标，需要增加1.5亿亩建设用地。而在18亿亩耕地‘红线’下，未来13年实际可以增加的建设用地不足3000万亩。城市化与耕地保护之间面临尖锐矛盾，必须妥善加以解决！”全国政协委员、清华大学人文学院经济研究所副所长蔡继明接受记者采访时对城市化与耕地保护这对矛盾表达了自己的忧虑。
　　和蔡继明委员的关注相同，记者采访发现，在本次两会上，如何妥善保护耕地这一话题在代表委员们中间引发了热议，他们建议尽快促进农村集体建设用地流转，同时，呼吁地方政府摒弃“卖地财政”行为。

耕地保护面临四大“拦路虎”

　　根据“十一五”规划纲要，到2010年末全国耕地面积必须确保不低于18亿亩。坚守18亿亩耕地“红线”，已经被国家提升到了战略高度。政府工作报告也明确指出，要坚持最严格的耕地保护制度，特别是加强基本农田保护。按土地利用总体规划从严审查调整各类规划的用地规模和标准，严格执行土地用途管制制度，依法严格管理农村集体和个人建设用地，坚决制止违法违规占用耕地和林地行为。
　　尽管如此，记者了解到，耕地保护形势不容乐观。致公组在其提交的“关于加强耕地保护的建议”提案中指出，根据国土资源部公布的2006年度全国土地利用变更调查结果报告，截至2006年10月31日，全国耕地比上年度末净减少460.2万亩，总面积已经下降到了18.27亿亩，这意味着，我国目前人均耕地只有1.39亩。按照这个耕地净减少速度，2700万亩的缓冲期不出六年就会被突破。从目前的18.27亿亩到2010年末的18亿亩，事关13亿人口吃饭问题的“生命线”到底该如何才能牢固守住已成为非常紧迫的问题。
　　那么究竟是哪些障碍成了耕地保护的“拦路虎”呢？致公组认为首当其冲的因素就是地方政府的“卖地财政”行为。各级地方政府在招商引资过程中，忽视了耕地保护职责，地方财政在很大程度上变成了“卖地财政”。据了解，仅2006年以来查出的违法占地面积就接近90万亩。2006年全年共发现土地违法行为13万多件，涉及土地面积近150万亩。更为严重的是，在很多地区，土地出让金已经成为某些地方政府财政预算外收入的最主要来源。
　　同时，保护耕地目标和退耕还林存在目标冲突。致公组指出，“十五”期间因退耕还林减少的耕地达8065万亩，占全国“十五”期间耕地减少量(9240万亩)的大部分。国家林业局曾经表示，“十一五”期间退耕还林的基本目标是3500万亩。如果按照这个目标，仅是生态退耕一项，就突破了18亿亩的耕地“红线”。
　　全国政协委员、山东经济学院房地产研究所所长郭松海认为，土地监管制度落实不到位、巨大的土地收益和房地产开发利润诱惑也是造成耕地保护难的重要原因之一。他说，房地产的违规开发，使农村集体土地和耕地被大量占用，破坏了土地市场和房地产市场秩序，必须要警惕房地产违规开发向城郊乃至农村蔓延的趋势。
　　全国政协委员、民进四川省委常委施杰说，土地的粗放利用也加剧了保护耕地的压力，转变土地粗放利用方式已成当务之急，同时，当前在集约用地等方面还缺乏必要的政策法规和制度保障，这无疑给耕地保护带来了多重压力。

促进农村集体建设用地流转迫在眉睫

　　针对不断加快的城市化进程和耕地保护所面临的严峻形势，蔡继明委员认为，解决问题的出路在于促进农村集体建设用地的流转。他说，要妥善解决建设用地缺口问题，除了节约集约使用现有城市建设用地，尽可能多地将39亿亩低山和丘陵开辟为建设用地外，一个重要的途径就是统筹配置城乡建设用地，加快农村集体建设用地向城市的流转。
　　蔡继明告诉记者，目前我国城乡建设用地存量结构亟待调整。全国城乡建设用地总量为3.41亿亩，但城市建城区建设用地5700万亩，承载着5.7亿人，而农村建设用地2.84亿亩，却只承载着7.4亿人。即使撇开城市化因素，仅仅通过对农村建设用地特别是宅基地合理规划和调整，就可以节省大约2/3的建设用地。因此，随着农村人口流向城市的城市化进程和农村集体建设用地的节约和集约使用，城乡建设用地总量不但不会增加，还有可能减少。这里的关键在于，如何在城市化进程中促进农村集体建设用地向城市建设用地合理有序有效地流转。
　　尽管促进农村集体建设用地流转可以缓解城市化与耕地保护之间的矛盾，但蔡继明委员同时指出，目前农村集体建设用地流转中还存在四方面问题亟待解决。首先，现行的试点和地方法规与国家法律冲突。他解释说，目前，农村集体建设用地流转试点工作已在部分省市展开，一些省级人大和政府也颁布了一些相应的法律和政策。但是，由于我国宪法和土地管理法都规定城市的土地归国家所有，农村集体土地只有通过政府征收或征用才能转化为城市建设用地，所以，只要农村集体建设用地未经国家征收和征用便进入市场，无论采取何种形式，都会改变城市土地单一国有的格局，从而与宪法和土地管理法产生抵触。
　　其次，土地管理体制不健全，导致农村集体建设用地流转无序。一方面由于城乡二元结构下城市规划只规划国有土地，对于流转到或即将流转到城市来的农村集体建设用地尚未纳入城市建设整体规划中；另一方面，由于地方政府的利益驱动，导致区域内土地的开发整理、农村集体建设用地的流转都由各行政区各自决策，缺少全国统一的规划协调和统筹安排；此外，由于国家对土地用途管制“失灵”。虽然国务院出台了一系列土地监管的文件，但是违反规划擅自转变农地用途的现象仍十分严重。
　　再次，农村集体建设用地和国有建设用地产权地位不平等。蔡继明委员说，城市国有建设用地有正式的土地使用权拍卖市场，实行市场定价，而农村集体建设用地流转的使用权市场体系和价格制度一直没有建立起来，以致造成“同地不同价”；城市建设用地使用主体有使用权证，可以作为抵押到银行等融资机构进行再融资和资产评估，而农村建设用地没有使用权证，也不能进行上述的抵押和融资行为，不具有资产功能。
　　此外，农村集体建设用地流转中产权界定不清也是迫切需要解决的问题之一。

代表委员为耕地保护出谋划策

　　除了促进农村集体建设用地流转缓解耕地保护压力之外，接受记者采访的代表委员对于如何保护耕地也给出了具体建议。
　　致公组认为，政府应当摒弃“卖地财政”，这是目前控制侵占耕地行为的最关键环节。一方面，要制定耕地保护责任目标，对目标层层分解，作为对各地政府以及领导干部考核与奖惩的重要依据；另一方面，要严格限制征地范围，并修订目前的用地定额，要按照节约集约、合理合规的原则科学划定城市发展边界，实行城市发展“红线”控制，杜绝大广场、大立交等形象政绩工程，引导各级政府实现从“供地招商”向“无地招商”的转变。
　　全国人大代表、西南财经大学教授易敏利建议，要在耕地监管体制上下功夫，加大对各级政府对耕地保护责任目标履行情况的监督检查。同时，要加强违法用地和房地产违规开发的执法监察，并将其纳入地方政府考核的指标体系。
　　更为重要的是，要切实采取措施保护种粮农民的积极性，提高耕地主人的保护意识。“如果政府给予农业有力的保护，对种粮农民给予合理优厚的补偿，保证用于农业的土地收益不亚于非农业用地，农用地非法违规转变成非农业用地的现象自然会减少。”郭松海委员说。
　　据了解，目前我国一些地区已经开始探索实施耕地保护基金制度，从地方财政和土地出让收益中提取专门的比例，形成一笔金额较为可观的基金，通过与种地农民签订协议的方式，由农民负责保护并耕作土地，对耕地数量增减负全责，而政府要从耕地保护基金中给予一定数额的补偿费用，用于提高农民的积极性。
　　此外，一些代表还建议，要降低房地产过热现象对保护耕地造成的压力，也就是减少需求市场规模，这包括：一是调整对土地用于经济适用房、高档商品房的审批比例，通过增加经济适用房的建设从根本上减少需求；二是降低有房者对房地产业过度投机行为的利益，减少潜在的投机需求。