近日，国务院发布了《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》。《意见》指出，要推行排污许可证制度，开展排污权有偿使用和交易试点，建立国家排污权交易中心，发展排污权交易市场。有专家解读说，这意味着之前只是在国内作为试点开展的排污权交易工作将作为一种常态全面铺开。
事实上，很早之前我国就开展过“排污权交易”相关的试点等实践活动。但有专家告诉《经济参考报》记者，对其并不看好。尽管之前已经有过多项实践，但是因为某些因素限制，结果并不理想，而直到现在一些限制因素仍然存在，且并无好转，我国发展排污权交易可谓是困难重重。
各类试点由来已久 效果并不理想
我国排放交易最早是从控制二氧化硫排放开始的。
在20世纪80年代，为解决城市大气环境质量恶化的问题，太原市就制定了包括《污染物指标有偿转让管理办法》在内的一系列地方法规。1990-1994年，原国家环保总局(现环境保护部)在天津、上海等16个城市先后进行了“大气污染物排放许可证制度”的试点，并组织包头市6个重点城市实施排污权交易的试点，初步探索大气污染物排放交易政策。
1999年9月，在中美两国政府合作的框架下，原国家环保总局与美国环保协会签署合作备忘录，正式启动二氧化硫排放交易试点，首批试点城市为本溪和南通。
2002年3月1日，原国家环保局发布了《关于开展“推动中国二氧化硫排放总量控制及排污交易政策实施的研究项目”示范工作的通知》，确定在山东省、陕西省、江苏省、河南省、上海市、天津市、柳州市以及中国华能集团公司，开展二氧化硫排放总量控制及交易政策实施的示范工作，开展“推动中国二氧化硫排放总量控制及排污交易政策实施的研究项目”(简称“4+3+1”项目)。
此外，我国还专门展开过针对电力行业和水体污染物的排放交易实践。2008年各地先后出现了环境交易所和碳交易中心。
美国环境保护协会中国项目负责人张建宇对《经济参考报》记者表示，中国的排放交易实践取得了一定的成绩：国家从方针政策等方面对排污权交易给予了足够的重视，也建立了许多的交易所和交易中心，使得人民群众对于排污权交易有了一定程度的认识和了解，并且也取得了一定的实际效果。“十一五”期间，全国二氧化硫排放量减少14.29%，全国化学需氧量排放量减少12.45%，超额完成了减排目标。
但“十一五”期间减排目标的完成并不意味着我国之前排污权交易的成功。多数专家表示，之前我国大力进行的二氧化硫排放交易实践其实并不理想。
行政技术手段过于浓厚 市场手段并未真正施展
据了解，尽管目前全国各地建立了多个环境交易所和交易中心，但是实际上并没有多少企业自发的市场交易行为。一位业内人士向《经济参考报》记者透露说，很多环境交易所建立多年以来，连一单排放交易都没有，“只有名称，但没有实质，没有交易。”即使是偶尔成交的一笔，在很大程度上也是在试点的前提下，一些部门牵线搭桥形成的一场“秀”。
“没有自发的市场交易行为，不管是零星的偶尔交易还是‘秀’，都没有任何意义。”该业内人表示，一方面这样的交易并没有形成真实的排污交易价格指导，另一方面这种交易并不具备广泛性，没有流动性，没有市场，达不到任何效果。
“这其中有很多问题。”排放交易专家王毅刚分析说，中国之前的排放交易实践，尤其是二氧化硫排放交易试点体系，存在市场无法有效运转、没有形成真正的市场化的排放权价格、没有有效成交等问题。“归根到底，还是在于市场是无效的，没有交易的达成，就不可能降低减排成本。”而探其原因，除了法规不健全、政策可执行性差之外，还有分配方法不健全、交易规则效率低下、检测能力与制度不足等机制设计方面的缺陷。
“值得注意的是，这些影响因素现在仍未得到有效改变。”王毅刚对《经济参考报》记者说道。而其中比较典型的就是错配，即在排污控制方法上的冲突和行政手段积压市场空间的问题。
王毅刚表示，国家对于控制污染的方法严格来讲主要有三种，一是通过管制即行政命令的方法，制定严格的排放标准来限制或者减少污染物排放；二是通过收费或者收税的办法，让排污主体依照对自然环境污染或者排放的量来缴纳补偿；第三种就是采取市场手段如排放交易的方法。这三种方法可以相互补充，但是在使用时一定要分清主次，否则就很容易引起冲突。例如排污收费和排放交易存在一定冲突，不应该把过高的排污收费制度和排放交易制度同时作用于一个排放主体。
而现在我国在排放交易方面很明显的问题就是形成了三种方法的交叉使用的冲突。据悉，在已经推行的二氧化硫排污权交易地区，都具有浓厚的行政色彩，政府采用管制的办法，强制一些煤电企业安装脱硫设备，并实行脱硫电价补贴。在行政和技术手段的推动下，“十一五”期间二氧化硫减排目标实现了，但是这其中更多的是使用行政手段和技术手段，由此使得市场手段——排污权交易无法施展开来。
“行政手段和技术手段的大量实施实际上大大挤压了排污权交易的空间。”王毅刚说。他表示，排放交易是要以最小的成本完成交易，实现减排的目的。但由于很多企业在被强制使用脱硫设备之后，二氧化硫的排放已经可以达到国家排放标准，并且在购买设施方面花了大量的成本，因此它就没有动力再去交易。并且由于是企业统一安装脱硫设备，这也致使在减排过程中面临着技术路径单一的问题。而另一方面，在交易空间方面也受到了限制。有火电行业人士透露说，如今因为国家对火电厂的污染物检测已经很严格，这样企业要取得减排交易配额减少可能性不大。再加上目前很多企业都面临着产能扩大的需求，即使是拥有了可以交易的余额，也宁愿用于新上产能，内部消化。
“没有交易标的，没有市场，交易自然无法进行。”王毅刚表示，多种手段的交叉使用抵消了相互的正面效应，导致多重标准、多重管制、多个路径，也造成了制度的不配套、不协调、不统一，最终致使交易无法展开。
排污权交易工作将成常态 做好顶层设计是关键
与之前的“在条件成熟的地点开展排污权交易试点”的提法不同，在国务院最新发布的《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》中，指出“要推行排污许可证制度，发展排污权交易市场。”对此，张建宇表示，这意味着国家对于排污权交易的决心之大：从前在国内只是作为试点开展的排污权交易工作将作为一种常态全面铺开。
而要在国内实现排污权交易市场的良好发展，王毅刚表示，要做到几点，即标准制定要合理，区域选择要合理，交易源要足够的多，对于新增产能要有制度的安排，并且数据基础真实可靠，数据是可核实、认证、报告。此外，在相应的法律制度的制定上，要考虑经济的可行性和政治的可接受程度；要为市场化的管理留有余地，不要挤压太多。
另一方面，王毅刚还表示，除了二氧化碳和二氧化硫之外，其他很多污染物并不适合用来交易，对此可以采取收费或者收税的办法予以减排。解决环境问题可以采用多种办法辅助性的补充使用。
张建宇则认为，要在中国发展好排污权交易市场，最关键的是要做好顶层设计。他说：“如果我们要坚持从排污权交易这点出发去解决环境问题的话，就要建立相应的规则，在现有的制度设计或体系上面做些相应的改变。”
现有的相关法律法规也需要完善。张建宇对《经济参考报》记者分析说，排放交易主要分为四个环节：总量分配、确权，交易过程和监督执法。要实现交易，有两个条件很重要，一是确权。国外确权过程是通过许可证的发放来实现的，但我们的许可证制度现在还在完善当中，在确权方面不是特别的明晰；第二就是监督执法过程。与西方国家对于超额排放的细致处罚不同，在我国并没有很细致的针对排污超额的处罚，“或许超额排放100吨和1000吨的罚款是一样的。”他认为，政策法规的完善并不是单纯靠发展排污交易就能完成，这关系到整个制度建设的过程。
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排污权交易
“排污权交易”是指在一定区域内，在污染物排放总量不超过允许排放量的前提下，内部各污染源之间，通过货币交换的方式相互调剂排污量，从而达到减少污染、保护环境的目的。
“排污权交易”意在用经济手段控制污染物总量。首先由政府部门确定出一定区域的环境质量目标，并据此评估该区域的环境容量，推算出污染物的最大允许排放量，并将最大允许排放量分割成若干规定的排放量，即若干排污权。排污权交易的主要思想就是建立合法的污染物排放权利即排污权(这种权利通常以排污许可证的形式表现)。同时，允许这种权利像商品那样被买入和卖出，以此来进行污染物的排放控制。
