建筑节能具有较强的正外部性，即通过建筑节能可以带来更多的社会效益和环境效益，所以，在未来节能建筑市场的发展中，需要政府的政策引导和财力支持。

　　从推进节能建筑工作的全局看，通过财政资金的杠杆作用，可以启动数倍于自身投入的社会投资，这些社会资本也会产生次级的消费扩张，从而使政府投资的乘数效应进一步扩大。
　　建筑业是与工业和交通并驾齐驱的三大高耗能行业之一。三个行业的能耗总量占全社会能耗的75％，其中，建筑能耗占全社会能耗的27.8％。目前，在城镇既有建筑中，95％以上不符合节能标准的要求，同时，我国每年新建建筑总量达到17～18亿?。所以建筑节能是节约能源的重点领域之一，也是实现国家能源战略目标的重要组成部分。但是，从我国节能建筑（本文特指新建的节能建筑）的现有政策环境看，主要是通过法规制定限制性的标准来促进节能建筑市场的发展，而对节能建筑市场发展的激励性政策少且分散，如政府的优惠政策主要是对新型墙体材料等节能产品给予了一定的增值税和所得税优惠，这不利于节能建筑业的长远发展。建筑节能具有较强的正外部性，即通过建筑节能可以带来更多的社会效益和环境效益，所以，在未来节能建筑市场的发展中，需要政府的政策引导和财力支持。

对建筑节能的准则提四点建议

　　（一）激励与惩罚并举
　　政府在鼓励节能建筑的政策体系中要坚持激励与惩罚并举的原则。激励性政策，就是采取多种政策手段，在不同环节对建筑节能给予政策优惠和支持。而所谓惩罚性措施，则是既要有强制性的法规标准和限制，提高准入门槛；同时，还要通过征收能源税等手段增加不节能行为的成本。鼓励与惩罚并举的优势在于，除了二者政策各自产生的直接影响外，还给政府政策的运用提供了更多的可操作空间。如在制定惩罚性政策时，对实施对象可以有加税与否的选择，而鼓励性政策也可以有鼓励还是不鼓励的政策选择。同时，通过征收类似能源税等政策还可以增加财政收入，从而可以更好地保障财政的鼓励政策如财政补贴手段的实施。
　　（二）经济手段与行政手段并用
　　经济手段和行政手段都是政府调控的重要工具，二者有各自特定的适用领域。即使在完全充分竞争的市场经济条件下，单纯通过经济手段来调控经济也很难真正发挥作用，如面对寡头垄断时行政管制的有效性就是一个典型的例子。而在市场失灵及市场经济发育不是很完善的领域（如节能建筑），采用行政手段就更是一个非常有效且不可缺少的选择。行政手段是国家通过经济立法和司法调节经济活动的强制性手段，如通过行政指令、行政审批、许可证和配额、人事等制度，直接而明确地要求贯彻执行政府宏观经济管理的政策意图。与经济手段相比，行政手段具有纵向性、强制性和速效性的特点。但是，过分依赖行政手段，也存在市场主体主观能动性不强、调控效果差的问题。所以，
　　在鼓励节能建筑市场发展中，应坚持经济手段和行政手段并用。
　　（三）多环节、广覆盖
　　节能建筑是一种具有一定外部性的商品，在节能建筑提供中，它会涉及到生产、消费等多个环节。推广节能建筑，不仅要调动生产环节的积极性，还应更加关注消费环节。此外，节能新材料和节能设备等在节能建筑中也发挥着重要作用，所以，在政策设计时，应坚持多环节、广覆盖，调动各方面的积极性。
　　（四）激励措施的控制要考虑财政的承受力
　　政府对节能建筑实施经济激励的主要原因就是节能建筑具有较强的正外部性，对节约能源使用有较好的社会效益。而从经济的角度说，主要是因为房地产开发商和节能建筑的使用者为了生产和使用节能建筑，付出了额外的成本。为了激发市场主体生产、消费节能建筑的积极性，政府对此应有一定的补偿，但这也要考虑到财政的作用范围及财政的负担能力，从补偿的数量看，政府的经济激励措施应锁定为不高于这部分额外增加的成本。

建筑节能：财税有哪些选择

　　从财税政策手段看，税收优惠、财政补贴、贴息、特别折旧等都是可以选择的政策工具。具体来说：
　　（一）加大税收优惠支持力度
　　税收优惠政策是对部分特定纳税人和征税对象给予一定鼓励或照顾的各种特殊规定的总称。税收优惠的种类很多，其中较多被采用的有减税、免税和加速折旧等。税收优惠政策的存在，一方面是为了对纳税人出现的一些特殊情况如遭受严重自然灾害等给予一定的特殊处理，另一方面，则是政府实现调控需要的一个重要手段。税收优惠调控市场的运行机理主要是：从调控需求看，通过税收优惠，间接影响价格，从而对减少能源的需求量及消费量产生明显的影响；从供给看，通过对商品的供给方加大税收优惠，从而刺激市场提供节能项目的投资积极性。
　　一般来说，通过税收优惠方式促进节能型建筑的发展包括两个方面：第一，对符合节能型建筑标准的建筑物提供者、消费者提供一定的税收减免。如可考虑对房地产开发商开发节能建筑给予一定的营业税税率优惠，同时，也可考虑对购买节能建筑的消费者给予契税的优惠。第二，对不符合节能型建筑标准的建筑物提供者、消费者征收额外的税收来增加其成本，从而促使其减少非节能型建筑的生产和消费。
　　（二）对不同市场主体有选择地实施财政补贴
　　财政补贴是政府调控经济的一个重要手段，它具有使用灵活、方法简单、效果明显等特点。财政补贴的具体方式主要有：财政贴息和直接补贴。
　　直接补贴，就是政府在公共预算支出中直接向节能项目提供财政援助。从政策的作用机理来说，直接补贴给生产者，可以降低生产者的生产成本，在一定程度上降低产品的出厂价格并影响其销售价格，这在一定程度上可以影响生产者的生产规模和投资决策。直接补贴给消费者，可以有效地降低消费者的消费价格，引导消费者的消费意愿和消费习惯，从而最终影响消费者的消费行为，达到间接引导生产者的生产和投资行为的目的。从节能建筑市场看，对消费者的补贴的效果应好于对房地产开发商。
　　财政贴息，是由企业或个人向银行贷款进行投资活动，财政代为支付部分或全部贷款利息，由投资者自身负责贷款本金和其余利息的偿还。财政贴息属于财政信用范畴，是政策性融资的重要工具之一。为了激励利益各方对节能投资的积极性，可以考虑在节能建筑中采用财政贴息的措施。财政贴息政策的积极意义在于对借贷双方及财政都有利，是一个多赢的局面。对于节能建筑的投资者来说，通过财政贴息政策，适当降低了市场主体的投资风险和投资成本，可以有效带动市场主体对节能建筑投资的积极性和主动性；对于商业银行来说，追求经济效益最大化已成为其信贷投放的一个非常重要的准则，通过财政贴息，可以保持银行的商业独立性，实现贷款资源的合理有效配置。对于财政来说，公共财政的职能多，财政支出涉及面广，在目前的财力状况下，很难通过财政直接投入的方式实现大力推进节能建筑的需要。而从推进节能建筑工作的全局看，通过财政资金的杠杆作用和乘数扩大效应，可以启动数倍于自身投入的社会投资，这些社会资本也会产生次级的消费扩张，从而使政府投资的乘数效应进一步扩大。而且，对节能建筑实施财政贴息政策，也可以动员和引导社会资金投向符合国家政策意图的产业或部门。
　　（三）建立建筑节能专项资金
　　节能建筑的推广是一个较为长期而漫长的过程，它需要较多的基础环境和条件的配套，而且，财政贴息等政策手段的发挥都需要较为稳定的资金来源，所以，应建立专门的建筑节能专项资金来为建筑节能领域提供稳定的资金支持。
　　节能专项资金的使用将主要用于推进节能工作的重点和难点领域，以及急需资金支持、缺乏融资渠道的领域。专项资金的使用既可以直接拨付，也可以以财政贴息、财政补贴等方式，其最终目的是使财政资金在节能建筑领域发挥最大的作用。
　　（四）增加取暖费等收费的优惠
　　取暖费是公用事业性收费，它是由政府物价部门定价、由供热企业来收取的，其收取标准是不区分建筑物性质（属天然气分户取暖的除外），按建筑面积以各地统一规定的计价标准收取取暖费。随着节能建筑的不断推广，按建筑面积征收取暖费有一定的不合理之处。
　　降低节能建筑消费者负担的措施，将较好地引导消费者对节能建筑的购买和使用。

配套政策不妨这样跟进

　　节能建筑是一个系统工程，从生命周期的角度看，从导入到成熟需要走较长的路。从政策的角度看，财税鼓励政策只是节能建筑推广中的一个方面，财税政策措施的有效性既取决于制度、技术等方面的制约，也取决于其他政策的有效配合，如整体的有利于节能的制度环境，包括能源的市场化改革，能效标识、标准特别是建筑节能标准的认定等。
　　（一）加快基于市场的能源收费机制改革
　　建筑节能中，市场机制的推动是基础，政府的经济激励政策的作用更多地是引导生产者生产节能的建筑产品，引导消费者使用节能建筑，即充分发挥市场的作用。那么，进一步推动煤电气价格的市场化改革应成为一个较为迫切的任务。从现实可操作性看，对大型公共建筑实行能耗限额标准，并配套实行超定额使用能源加价政策，可以加大节能标准低或相对低的建筑物的耗能成本，从一定程度上引导人们对节能建筑的追求。
　　（二）加大新建筑物的能效信息标识体系建设
　　目前，我国的能效测评标识体系建设还处于试点阶段，对高效节能技术的评估、检测、认证的机构能力不足，缺乏对建筑物整体节能性能评估的手段，而这些是实施节能建筑经济激励政策的基础和前提。否则，再好的激励政策也难以发挥应有的效果。如房地产开发商在销售商品房时，应当向买受人明示所售商品房的耗热量指标、节能措施及保护要求等基本信息。而建设主管部门也应对新建建筑进行能耗统计，标注新建建筑节能比例，房地产开发企业应对此进行备案等。
　　（三）在解决节能建筑融资难问题中财税政策要与金融政策相配合
　　资金是建筑节能特别是既有建筑节能改造中面临的一个非常紧迫而现实的重要问题。在目前银行信贷商业化运作的条件下，应增加政策性金融、特别贷款、担保等方式，从多角度拓展节能建筑的市场发展空间。
　　（作者单位：财政部财政科学研究所）