深圳现阶段的改革已经获得了中央的“尚方宝剑”和来自广东省的肯定和支持，沉寂6年的“行政三分制”改革因此获得时机，再一次进入实践阶段

    回顾中国行政体制改革的历程， 2003年的深圳行政体制改革无疑是一个引人注目的亮点。六年后的今天，明确提出“建立健全决策、执行、监督既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”的《深圳市综合配套改革总体方案》获批，使得被全国乃至全世界关注的深圳“行政三分制”改革再次进入媒体的聚光灯下。
    在酝酿了六年后，再度试水“行政三分制”改革，深圳准备好了吗？

改革“改革者”

    2002年8月2日上午，深圳市交通局工作人员把悬挂了近20年的“深圳市交通局福田分局”牌匾从办公大楼前撤下，换成了“深圳市交通局机动车服务市场管理分局”的牌匾，这是深圳市交通局经过机构改革后成立的最后一个执行分局。
    在那次改革中，过去以块管理为主的深圳市交通局福田、南山和罗湖等各区分局均被撤销，取而代之的是8个执行机构。原来混杂在各机关处室的办证、收费业务均被剥离出来，由新成立的各个业务分局承担。
    当时的各大媒体多从“便民”的角度报道了这一举措，而事实上，这一机构调整更是深圳市“行政三分制”改革的一个尝试。通过这样的改革，深圳市交通局成为决策机构，而8个分局成了单纯的执行机构。由此，决策和执行初步分离。
    回想起当时的情况，作为试点方案的主要设计和参与者、深圳大学管理学院教授马敬仁至今仍然记忆犹新：“当时改革见效非常快。”
    实际上，交通局的改革只是深圳当年进行的行政体制改革的一个试点。根据“行政三分制”的设计方案，深圳将对政府部门进行撤并和调整，设置若干决策局、执行局和一个监察局，三大板块的定位分别为：决策局只有决策权而没有执行权；执行局只有执行权没有决策权；监察局和审计局将作为监督部门直属市长管辖。
    然而，这次改革遇到了相当大的阻力，阻力来自于部门利益的处理、与上级部门的衔接、机构精简的压力，甚至与相关法律法规的衔接等等，其中许多并不是深圳自己可以解决的。
    当然，最大的阻力还是来自政府部门撤并后，分流官员的安置问题。中国改革开放以来，由政府主导了一系列大刀阔斧的改革，如今已经走到了改革“改革者”的时候，阻力因此瞬间增加了数倍。根据改革的另一设计者、汕头大学法学院院长杜钢建回忆说，按照最初的思路，至少有五分之一的正局级部门将被撤销或合并，改革压力可想而知。说到底，此次改革受阻，还是一些政府部门不能革自己的命，怕改革后自己“下岗”。

行政三分，行政体制改革的必由之路？

    之后，方案的实施如泥牛入海，改革就此陷入6年沉寂。在许多人眼里，“行政三分制”这一颇具理想主义色彩的改革，已经失败了。
    不过马敬仁坚称改革从未“失败”，有关“行政三分制”的探索，一直未曾停止。马敬仁透露，中央的调查组从2003年到2006年一直都在深圳开展工作。深圳市也陆续出台很多举措为改革铺路。从进一步精简决策机构到大力培育非政府组织、服务型民间组织，从义工制度到社区民间自治，从政府购买服务到事权改革、行政首长问责制，深圳通过6年的铺陈，为“行政三分制”改革打基础、练内功。
    “将决策、执行和监督相互分离运作，是中国国情之下，行政体制改革的必由之路。”马敬仁非常肯定地告诉记者。
    回顾中国行政体制改革的历程，从1982年改革启动至今，一直在一种奇怪的曲线中进行。管理领域里，人员机构精简了又膨胀、膨胀了又精简；体制领域里，权力收紧了就死、放松了就乱。这两个被广泛解读为“怪圈”的状况，成为困扰中国行政体制改革的难题，挥之不去。
    “‘行政三分制’正是我们找到的可以走出这两个怪圈的方法，它的意义不言而喻。”马敬仁说，过去的改革侧重机构和人员调整，但往往减人不减事。新的改革思路就是要把这些事务尽量剥离出去，构建“小政府”“大社会”，政府管得少了，机构精简、政府职能转变就都能得以实现。事实上，改革开放30年来，随着私有制经济的发展，公民社会的逐步形成，政府对很多事情已经不能够再大包大揽了。
    而对“行政三分”这个并不是刚刚出现的“新鲜”事物，许多专家仍然存有疑虑。就在一个多星期前，中南大学教授孙赐良还在博客发表了一篇名为《深圳的“行政三分制”注定要失败》的网文，认为“行政三分制”不过是将“一个人说了算”变成“更多一个人说了算”。在采访中，中山大学政治与公共事务管理学院副教授张紧跟也向记者表达了自己的疑虑：“大部制的核心是要合、要减，而行政三分制在政府内部事实上在分，实际操作起来会遇到问题。”有学者还提出中国帝制时代三省制的问题，说明“行政三分制”所追求的是一种已经有前车之鉴的不成功制度。
    无论如何，还是有更多的人承认，对于中国权力高度集中于部门“一把手”的现状来看，“行政三分”给权力的制衡、制度的制衡提供了一种宝贵的可能性。

探索—改进—再探索

    2008年底，《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008-2020年）》（以下简称《纲要》）正式获国务院通过。《纲要》提出，支持深圳市等地按照决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，在政府机构设置中率先探索实行职能有机统一的大部门体制，条件成熟时在珠三角地区及全省推行。
    2009年5月，《深圳市综合配套改革实施方案》获国务院批复。在行政体制改革部分，明确提出将按照职能有机统一的原则，完善大部门管理体制，建立健全决策、执行、监督既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，实现决策相对集中、执行专业高效、监督有力到位。
    紧接着，6月18日，广东省政府办公厅转发省发改委《关于2009年深化经济体制改革工作的意见》的通知，明确支持深圳等地试水行政管理体制改革：“支持深圳等地实行职能有机统一的大部门制改革，探索形成决策权、执行权和监督权既相互制约又相互协调的政府架构。”
    行政体制改革与其他改革相比，存在着更多的管理衔接问题。深圳作为一个地级市，构建新的行政体制，如何理顺行政体制上的条块关系？这是必须要妥善解决的问题，正因为如此，来自上面的支持显得尤其重要。而从中央和广东省的一系列表态不难看出，深圳现阶段的改革已经获得了中央的“尚方宝剑”和来自广东省的肯定和支持，改革的时机已经显现。一时间，深圳将重新试水“行政三分制”的消息令许多人充满期待。
    “虽然各方面因素对深圳的改革都很重要，但我想决定性的因素还是是否有一个愿意改革、坚定改革的领导班子。”马敬仁说，“现在看来，深圳的改革决心是越来越强了。”
    当然，此次改革仍将面临很多问题。如何精简决策机构？如何为执行机构瘦身？如何打造公正的监督机构？是否有足够规模的非政府组织，而这些组织是否有足够的能力承接政府外包的公共服务？如何打消政府内部对于改革的疑虑，甚至存在的改革疲劳症？如何分流精简下来的公务员？
    “大量问题需要在改革中去进一步解决，因此深圳的行政体制改革将是一个长时期的‘探索—改进—再探索’的过程，将以一种渐进式微调的方式向前推进。”马敬仁说，“也许需要五年甚至更长时间。”
    根据马敬仁的乐观估计，全国有望用20年时间完成在大部门制基础上的“行政三分制”改革，他说：“大家需要有信心，更要有耐心。”