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| 2008-06-10 作者:时晋 来源:上海证券报 |
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四川省政府有关部门日前宣布启动地震灾区的重建规划工作，稍早一些时候，成都市政府颁布了《都江堰市城镇居民住房灾难救助安置工作的意见》（以下简称“安置意见”），对因地震灾害毁损的居民住房，采用住房实物救助和货币救助的方式予以安置。在三伏酷暑来临之前，尽快解决数以十万计灾民的住房问题，毫无疑问是灾区重建工作的当务之急；住房不仅是“居有定所”的表现，更意味着“有恒产者有恒心”；也正因为如此，在物理存在意义上的住房重建之外，也不应忽视房屋及土地产权的清晰界定。
我国的私人房地产的基本产权结构包括房屋所有权和相对应的建设用地使用权。地震灾害发生以后，大量的房屋倒塌或因严重受损而成为危房，丧失了居住功能。但是，在法律上，只要房屋没有完全倒塌，则业主对房屋的所有权并未丧失；而不论房屋是否毁损，业主仍然保有土地使用权。因此，业主应当享有在原址重建或修复房产的权利，政府建设部门也有权要求并协助业主完成此项工作。在此情况下，房地产的产权关系将不会发生变动。
当然，在灾区重建的实际工作中，由于城市规划的调整，原址重建不一定成为主要模式，而需要由政府在对灾区群众进行集中安置的基础上，拆除受损房屋，收回相应的土地使用权，从而便于进行统一的规划和重建，在这一过程中，产权关系的变动应当合法有序地进行，新形成的产权关系应当得到清晰界定。从成都市政府的“安置意见”来看，涉及产权变动的核心内容是：业主接受救助后，原房屋、土地权属关系自行终结；救助标准统一为每户70平方米的救助安置房或14万元货币救助。
这其中的关键问题在于，“安置意见”对救助安置房的产权归属没有明确规定。从理论上讲，这一模式是新旧房屋所有权和土地使用权之间的置换，业主应当享有对救助安置房和相应土地的产权，但这仅是推测而已。作为具有法律约束力的政府规范性文件，“安置意见”对产权归属缺乏界定，救助安置房的产权登记、转让等也就都成为不可预知的疑点，如果考虑到灾区群众将在安置房中度过数年甚至更长的时间，由此必然带来严重的预期不确定性。
更为重要的是，根据“安置意见”的规定，政府事实上行使了提前收回土地使用权，拆除地面房屋的权力，虽然我们难以判断地震带来的房屋毁损是增加还是减轻了房屋拆迁的难度。政府基于公共利益而提前收回土地使用权的权力是由物权法、房地产管理法等法律规范所赋予的，拆除危房，规划重建毫无疑问是符合公共利益要求的；但上述法律和成都市政府颁布“城市房屋拆迁管理暂行办法”都规定在此情形下，应当退还相应年限的土地出让金，并根据房屋的区位、用途、建筑面积等因素给予补偿；这与“安置意见”所规定救助房或救助金的统一标准显然有所区别，从而如果以“安置意见”作为唯一标准和程序，必然会使一部分业主的权利不能得到充分保障，经济利益在这一过程中遭受损失，何况救助房的权利归属本身仍然是不明确的。从法律关系的效力层次来看，“安置意见”作为政府规章，也无权排除或完全规避物权法等上位法的适用。
当然，如此惨烈的天灾之后，灾区重建时间紧，任务重，重建工作必须在大范围内统一、集中地开展，因此我们也许难以奢求其完全按照法律规定的程序来进行，而必定需要有更为迅速、简便的制度安排来规范受灾房地产的产权变动；但这与政府应当尊重业主对于产权变动形式和标准的选择权并不矛盾。政府的职责在于对因灾变动和重建形成的房地产权利归属加以明确而清晰的界定和记载；而在遵照统一建设规划的基础上，是接受集中安置，还是经由拆迁程序而获得相应标准的补偿，甚至取得许可之后集资修复或原址重建，都应当由业主在权衡收益与成本的基础上自由选择，政府也应本着尊重民意的态度，通过制度供应而保证这些选择能够得以实现。唯有如此，政府与民间社会方能建立起良好的互动关系，在有效协作中完成灾后重建这一复杂的系统工程。
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