今年是我国彩票发行20周年，现有彩票文化的特点是：彩民重彩票的投机色彩、轻彩票的慈善价值，基于这种彩票文化而发生违法犯罪行为也就不足为奇。因此——彩票文化急需彩票法的引导。

　　掐指算来，中国的彩票业以1987年7月27日第一张彩票于河北石家庄售出为标志而呱呱坠地，至今整整二十载。彩票的射幸属性吸引了众多彩民，但不时出现的夺人眼球的负面事件，又足以使公众对于彩票业的发展走势提出质疑：2001年4月武汉体育彩票作弊案，2007年4月邯郸农业银行被盗4300万元用于购买彩票案，最近媒体披露的北京某公司送货员侵占公司的百余万元货款用于购买彩票等。显然，是彩票所具有的射幸特质刺激了这些涉案人员的投机心理，折射出成千上万的彩民所持的偏颇心态，即购买彩票是致其一夜暴富的捷径，而忽略了它可能是一场血本无归的游戏；倾心的是彩票的赌博色彩，却根本不顾及发行彩票所具有的社会公益价值。应当说，这就是20年中国彩票文化的主流思想，根据国家统计局中国经济景气监测中心的调查，43％彩民在购买彩票前的心态是中大奖，只有23．7％的彩民认为是慈善之举。这种彩票文化与彩票文化固有的思想内容是格格不入的。
　　据统计，当今世界有120多个国家或地区发行彩票，使得彩票与赛马、赌博并列为博彩业的三大支柱。这意味着彩票与赛马、赌博具有共性之处，因为，它们均具有射幸性，相应的合同当事人之间的权利义务能否实现，取决于合同成立后偶然事情的发生。具体到彩票买卖合同中，其购买者履行了交付价金义务后，只要偶然事情——中奖事实没有发生，则另一方无须履行义务，购买者也不得要求返还其给付的价金；但偶然事情——中奖事实一旦发生，则销售者必须履行兑奖义务——支付价值远远大于价金数额的奖项。
　　同时，需要特别强调的是，彩票与赌博亦存在重大区别，彩票在向众多购买者提供均等和公平机会来满足其中大奖之愿望的同时，其还有一个功能是向社会筹措公益资金且用于社会公益事业而促使社会整体发展，可见，公益性是彩票的典型特征，彩票收入已经成为各国公益资金的主要来源，用以弥补税收的不足，是教育、体育、文化、社会福利等事业发展的经济支柱。赌博则不具备这些特性，而仅仅是满足赌徒个人为中“彩”而“博”的目的。这正是很多国家禁止赌博而允许彩票发行的原因之一。与此相比较，我国广大彩民所追求超值回报的功利思想无形中削弱了彩票的社会公益性，从而，基于这种彩票文化而发生违法犯罪行为也就不足为奇。
　　虽然，从绝对数字看，我国彩票业在20年中累计发行彩票为3671亿元，筹集彩票公益资金累计1219亿元，我国的彩票发行量的市场占有率在世界主要彩票发行国家仅仅列在第16位，相对于我国13亿人口基数是很少的。伴随着我国社会经济的迅速发展，彩票公益金的使用领域也在不断拓宽，从最初用于民政福利和体育事业，已经扩展到青少年校外活动场所建设、2008年北京奥运会、红十字事业、残疾人事业、农村医疗救助、全国社会保险基金等领域。因而，我国所筹集的彩票公益资金就让人有杯水车薪之感，这也预示了中国彩票业还有巨大的发展空间。但是，受现有彩票文化的影响，中国彩票业有可能走向两个极端：或者是少数赌徒深陷其中难以自拔，或者是大多数彩民因未能中奖而远离彩票。为了防止此类情况的出现，需要从多个方面引导彩民树立正确的彩票理念，将购买彩票作为一种发展社会公益利益的慈善事业，坦然面对中奖与否，以激发广大社会各个阶层参与彩票发行的热情，以此构成促进中国彩票业正常发展的内在动力，达到丰富彩票品种类型，增加彩票销售数量，提升彩票公益金的社会公益效果。
　　笔者认为，构建以公益为核心的彩票文化的前提条件是法律的引导价值，这已经为各国的法律实践所证明。由于彩票是同时兼具正面与负面影响的“双刃剑”，各国政府均对彩票业实施严格的监管体制，并落实到彩票立法上。例如，英国1976年的《彩票和娱乐法》和1993年的《国家彩票法》，不仅规定公共彩票的五种合法类型，而且明确了彩票发行的目的是为公益事业筹集资金，同时，规定了国家彩票的发行方式是公开招标以及国家彩票销售资金的分配方法等。又如美国，因其是联邦制国家，现有发行彩票的38个州均由各州制定的彩票法进行调整，并由各州的彩票委员会行使监管职权。
　　而我国彩票业存在的20年中，有关的立法多有缺失，而且，多数是部门性规章。诸如，民政部1994年的《中国福利彩票管理办法》、财政部2001年的《彩票发行与销售管理暂行办法》等。其缺陷在于，立法层次较低，立法内容不完备、缺乏可操作性，特别是其适用效力受到部门利益的影响而难以形成权威的适用效果，更谈不上有效地引导彩民树立正确的彩票意识。因此，欲引导中国彩民的彩票文化走向正确的方向，就应当尽快出台《彩票法》，以其法律权威为中国彩票业的良性发展创造和谐的彩票文化氛围。
　　概括起来，《彩票法》对于中国彩民的引导作用，主要表现在三个方面：1．《彩票法》依据其具有的国家强制力，规范广大彩民参与彩票业活动的行为，将购买彩票、彩票兑奖等均纳入法律规范，确保彩票发行的目的充分实现，也将均等、公平、统一的机会提供给彩民，使其在风险与利益对等的基础上参与彩票活动。2．借助与《彩票法》有关的普法教育，向广大彩民宣传彩票的法律知识，帮助彩民树立正确的彩票文化，处理好购买彩票与中奖的关系，平衡支持社会公益事业与获取超值回报的冲突。3．通过《彩票法》建立完善的彩票业监管制度，约束彩票业从业人员依法开展彩票发行、销售以及兑奖工作，从而，实现《彩票法》所确立的保护彩民合法利益的原则，让彩民放心地购买彩票，支持国家的社会公益事业，并建立以公益思想为核心的中国彩票文化。

（作者为中国人民大学法学院教授）