重庆市人大财经委员会副主任委员罗先成说，30年来，为改革开放敢干敢闯的人中有不少承担了责任，为改革开放付出了成本，过去很多人只看到为改革付出的物质成本，而往往忽视了一些人为改革付出的个人命运成本。重庆建立容错机制就是为了保证开放创新的“领头羊”不致成为“替罪羊”，宽容失败正是鼓励大胆改革创新，激励官员“大胆地闯，大胆地试”。

重庆嘉华大桥立交桥。新华社记者 周衡义 摄

　　2009年新年伊始，深处内陆的重庆站在了舆论的“风口浪尖”上。
　　这次，是缘于重庆为促进内陆开放、创建容错机制的立法尝试。
　　重庆市人大常委会审议通过的《重庆市促进开放条例》1月1日正式施行，使扩大开放、深化改革，推动经济社会又好又快发展成为法定义务。
　　引发争议的是，开放条例中的容错机制明确规定：开放工作发生失误，未达到预期效果，或者造成一定损失，但符合以下三个条件的可以减轻或者免除有关人员的责任：工作措施的制定和实施程序符合有关规定；个人和所在单位没有牟取私利；未与其他单位或者个人恶意串通，损害公共利益。
　　一些质疑者认为，容错机制会造成拍脑袋决策和资源浪费，不值得提倡。对此，重庆立法者回应说，政府具体决策投资行为发生失误不属于“容错”范围之内，容错机制是为保障“创新者无罪”，其意义不在条文本身，更在于坚定开放者改革决心。

深入改革发展中 遇到“难言之隐”

　　一般而言，改革有三种基本方式：第一种是先立法后改革；第二种是一边立法一边改革，二者同步进行；第三种是先改革后立法。我国许多地方的改革一般都采用第三种方式。
　　“促进开放要纳入法制化的轨道，促进开放要立法先行。”为改善开放环境、健全开放保障机制，充分调动各方面开放的主动性、积极性，让投资者在重庆放心投资，开放型经济尚不发达的重庆率先在全国开展了促进开放的地方立法。
　　在结合我国改革开放30年历史经验和把握当前时代特征基础上，重庆把进一步扩大开放作为突破地处内陆、城乡二元结构突出等因素限制，实现经济又好又快发展的基本途径和主要动力，并确定了以开放促改革、以改革促发展的城市发展路径。为给重庆扩大开放、建设内陆开放型经济提供良好的法治环境，重庆市人大常委会2008年3月启动了促进开放的地方立法工作。
　　重庆市人大财经委员会副主任委员罗先成见证了此条例出台的全过程。他告诉记者，容错机制是重庆借鉴了深圳、西安立法探索成果。我国改革前沿深圳在2006年出台的《深圳经济特区改革创新促进条例》，明确规定了三种改革创新工作未达到预期效果的免责条款。
　　实际上，在立法建立容错机制的背后，是重庆深入改革发展中遇到的“难言之隐”。罗先成说，重庆和成都成为全国统筹城乡发展综合配套改革实验区后，重庆一系列改革探索中面临的严峻问题在于，很多改革一旦施行会与现行国家法律法规有碰撞，一些基层干部认为改革难度大，产生了畏难情绪，不敢去闯去试；一些开始探索改革的基层干部又在中央有关部门严格执行法律法规的执法检查中受到批评，改革的积极性受到影响。
　　罗先成告诉记者，重庆制定开放条例时正值我国改革开放30周年之际，回顾30年历程，不少都经历过制度碰撞的过程，都是新制度对旧制度变革，而如今进一步改革开放面对的国际国内形势更加复杂、社会转型期的矛盾更加突出，改革开放的风险性、困难性、复杂性加剧。要开放就必然涉及改革创新，但“大胆地吃螃蟹”就有可能犯错，重庆开放立法特别设置容错机制就是为免除创新者的后顾之忧，保护开放工作的积极性，鼓励大胆探索。

宽容失败鼓励大胆改革

　　2008年9月23日，在条例草案提交初审时，重庆市人大财经委员会主任委员王国富向大会作如此说明：进一步扩大开放必然要求改革创新，不断完善经济体制和行政管理体制，建立与国际惯例相协调、符合重庆开放实际的运行机制。为此，为鼓励和保障在开放工作中大胆探索、用于创新，条例专门制定了开放工作创新的保障机制，其中就包括容错机制。
　　此外，重庆此次立法还对鼓励政府“先行先试”范围作出特别规定，在坚持国家法制统一原则的前提下，重庆市人民政府可以就行政管理、公共服务、市场监管、土地流转、财政金融和社会管理等事项进行改革实验。对于在开放工作中属于法律、法规和国家政策未规定的事项，市、区县(自治县)人民政府可以在职权范围内作出规定。北部新区管委会依法履行职责，集合使用国家级经济技术开发区、高新技术开发区等各类优惠政策，在土地、金融、财税、经济管理等促进开放方面先行先试。
　　罗先成表示，重庆制定《重庆市促进开放条例》是向全社会传递出的一种积极信号，向世人、重庆各级干部昭示重庆改革开放的坚定决心。设置容错机制更多的是鼓励和保障在开放工作中大胆探索、勇于创新。而深圳改革创新促进条例出台至今，免责条例还没有实施一次，可见容错机制的意义不在条文本身，而是坚定改革开放的决心。
　　重庆市政府副秘书长艾扬在接受记者采访时表示，容错机制“从条例公开征求意见阶段起，就备受关注，也引起一些争议。”但是，在他看来，“促进开放条例既是法规，也是对政府工作的规范。建立容错机制鼓励了政府的开放性，虽然有争议，但也不会存在为谁‘开绿灯’的问题。为了保证条例实施好，市政府还将尽快出台相应的条例实施办法。”

正面回应争议

　　在重庆市人大常委会会议几次审议和向社会公开征求意见过程中，容错机制就备受关注，也引起一些争议。面对质疑，罗先成在接受记者采访中一一作答。
　　质疑一：目前，“拍脑袋决策、拍胸脯保证、拍屁股走人”政府决策失误造成的损失巨大，据世界银行的估计，“七五”到“九五”期间，我国投资决策失误率在30%左右，资金浪费及经济损失在4000亿至5000亿元之间。重庆建立容错机制会造成拍脑袋决策和资源浪费，不值得提倡。
　　罗先成回答说：在立法过程中，重庆充分考虑了这一情况，对在开放工作中出现的决策失误责任适用“容错”时，就充分吸纳了民意，相关条款对“容错”范围作了明确限制，为预防腐败设立了“防火墙”。如政府对开放工作措施的制定和实施程序符合有关规定，虽开放工作发生失误，未达到预期效果，或者造成一定损失，可以减轻或者免除有关人员的责任。而政府具体决策投资行为发生失误不属于“容错”范围之内。
　　此外，为了规范政府决策行为、强化决策责任、减少决策失误、保证决策质量，重庆市政府在2005年已制定《重庆市政府重大决策程序规定》，从源头上防止“决策时拍脑袋、执行时拍胸脯、失误时拍屁股”的“三拍”现象。这是我国第一个规范政府重大决策程序的政府令，主要约束行政首长的决策行为，决策失误依照该规定将问责行政首长。
　　质疑二：在中央4万亿刺激经济方案背景下，各地政府“跑部前进”争抢项目，如住房和城乡建设部五天内便收到500多宗各地提交兴建污水处理厂的立项申请，实属罕见。有专家指出，目前内地已建好的1400座污水处理厂中，有一半在“晒太阳”。此时，重庆建立容错机制会让有些干部借开放之名行“瞎折腾”之实。
　　罗先成表示，目前一些地方政府部门和官员无所作为，“干的不如看的”、“一慢二看三通过”，死气沉沉、活力不够的情况，才是深化改革开放的主要影响因素之一。重庆立法设置容错机制主要目的就在于推动基层干部克服畏难情绪，大胆去闯去试。
　　质疑三：容错机制应是行政问责制的补充机制，在全国尚未建立完善的行政问责制背景下，重庆建容错机制不合时宜。
　　罗先成表示，重庆2004年在全国率先建立行政首长问责制，先后启动50次、98名官员受到问责，在解决官员“惰政”“怠政”上取得很好效果。而去年以襄汾溃坝事故和三鹿问题奶粉事件为标志，我国“问责风暴”显现出鲜明的特色，问责范围之广、问责级别之高为近年来所罕见。我国行政问责的制度建设也走上新高度。重庆的容错机制是与行政问责制、重大决策程序规范等一系列制度配合实施的。
　　罗先成还表示，社会上对容错机制的争议，他们也会全面客观地对待，今后会更加审慎执行容错机制。

立法亮点：开放型管理体制改善政务环境

　　近年来，重庆的政务环境有了较大改善，但与全国先进地区相比，仍存在较大差距。为此，《重庆市促进开放条例》从加强开放制度建设、减少人际关系出发，对改善政务环境作了四大规定：
　　一是要求政府及其部门在信息、公用事业以及协调企业投资诉求等方面加强服务。如条例规定，对投资者关于投资及其有关事项的诉求，由确定的部门或机构进行协调，并在十个工作日内给予答复；部门或机构无法协调的，提请本级政府协调，并在十个工作日内答复。政府及其有关部门未兑现承诺的，要依法承担责任。
　　二是规范政府招商行为、加强诚信政府建设。如条例规定，招商引资中的政府承诺等重大事项，可以书面形式约定，政府及其有关部门未兑现的要依法承担责任。
　　三是把监督政府服务态度上升到地方性法规层面，对政府部门服务方面作出很多细节上的规定。
　　罗先成举例说，如到政府某部门办证，第一次去被告知缺某个材料，第二次去又被告知还差其他材料……在以前，企业或市民遇到这种情况顶多就是投诉，而工作人员最多就是因态度不好而受批评了事。这部条例实施后，再出现上述情况，政府部门工作人员就是违法了，将被追究法律责任。
　　四是进一步规范行政许可、行政收费和行政执法等行政管理的主要环节，积极落实政务公开、公平、公正的原则。如在行政执法方面，对法律、法规和规章规定的行政处罚自由裁量权进行细化，并公布实施，压缩行政处罚自由裁量空间，从源头上防止滥用行政处罚自由裁量权。对违法情节轻微、没有造成危害后果的当事人，应当以教育为主，不予行政处罚，并帮助当事人规范行为。
　　对此，罗先成解释说，目前，行政处罚自由裁量权缺少规范，导致行政处罚随意性较大，不公平现象时有发生。如现在某人违反了某个交通法规，按规定要被处以3000元至2万元罚款，而这个处罚空间弹性很大，具体罚多少，由执法人员自行掌握决定。条例则要求，3000元至2万元之间的罚款应根据具体情况细分成很多等级并公布，在罚款时严格打表，不再由执法人员单方面掌握处罚额度，而要“打开天窗说亮话”，该罚多少，要让被罚款人一对照就明白了。