编者按  审批就是权力，也是腐败高发地带。浙江省象山县在深化推进审批制度改革中，从机构体制大胆创新，全县各部委办局单独设立一个审批科，并且将这些部门的审批职能整体授权便民服务中心，使之真正成为高效廉洁的服务窗口。

象山便民服务中心工作人员热情接待前来办证的群众。

象山便民中心工作人员为群众提供办证服务。徐颖峰 摄

一局两公章，办事一个窗

　　“此项改革也是被逼出来的”，象山县委书记周江勇说，象山审批制度改革起步比较早，从2001年起便将全县各局审批事项集中到便民服务中心，但从实际运行来看未尽人意：有的搞形式主义，审批权明在窗口办理，暗在私下运作；有的以部门利益为中心，有油水的项目争着批，无利可图的踢皮球；还有的是互相扯皮，公章旅行，效率低下，老百姓颇有怨言。许多同志认为，现有的便民中心模式只是过渡产物，若不改革，无非两个结果，要么撤局，要么撤窗口。
　　那么改革从何处下手？周江勇说：“从2005年初开始，经过长达一年多的调研分析，并且学习借鉴各地的一些做法，我们决定揪住审批的牛鼻子，从行政职能并轨着手。”
　　一局审批归一个科室。一个局一般都有几个并行的审批科室。象山规定，各局需对这些部门进行分类、调整，撤销其中的一个科室，单独设行政许可科。如果撤销原科室确有困难的，可选择某一科室增挂行政许可科的牌子，但是全局所有的行政审批职能，还是必须整合归并到这一科室。
　　一个局两枚印章。各部委办局重新统一制定新的式样一致的两枚公章，其中一枚留在机关使用，一枚供窗口审批使用，使每个窗口都能独立完成受理、办理、制证、盖章和送达等各个审批环节。
　　一个窗口对外。通过行政审批职能并轨，象山将各局审批科室统一移驻便民服务中心，中心各个窗口的负责人由相关局的行政许可科长兼任，统一承担办证审批的各项职能。换句话说，每一事项的行政审批负责人，既是派出局的审批科长，又是服务中心的窗口主任，这就从人事上体制上解决了便民服务中心长期存在的“职能不到位”、“人员不到位”和“授权不到位”的老大难问题。

有争议才有价值

　　这是一次前所未有的权力再分配、利益大调整。象山县委负责实施此项改革的原县委副书记、现宁波市委组织部副部长张良才说，当时县里上上下下对此项改革的反对声和争议声不断。
　　有些同志提出，现在象山一个县“单兵突进”，上下机构、职能不衔接，业务主管机关不认账怎么办？张良才说，这确是实际问题，但我们认为，只要我们实事求是说明情况，相信上级也是通情达理的。如交通局所属的公管所营运车辆审批权，县里要求统一归并，上级部门有个别人认为不妥，后请省公路局领导下来调查，听了县里的介绍，非常理解支持，症结迎刃而解。
　　关于一个局一名领导专职分管审批，这是争议最多的焦点之一。张良才说，许多部门的一把手都说难度太大，无法操作，因为一般一个局都有四五个领导，以前大家各管一摊，基本上人人都有审批权，彼此相安无事，现在权力都集中一个人身上，其他副局长如何摆平？此外，原来分管审批的科长、经办人员心里也不平衡，这些人往往掌控实际权力，即老百姓说的“肠梗阻”，现在审批权丢了，他们觉得自己身价也矮了一大截。张良才说：“对此我们也毫不通融，我们提出，如果觉得分管领导权力太大，可以强化内部监督制衡来解决，并以此进一步深化机构内部改革。”
　　行政审批业务性比较强，有的同志担忧，以前各科室分管职能内的审批，业务比较熟悉，便于办理，现在都统归到窗口，经办人员一下增加好几倍的审批量，完不成任务怎么办？
　　“这也是我们改革的重要内容”，张良才说，原来一些部门在窗口只是受理办证，具体审批要拿到局里来办，形成了两套班子，两批人马，而且一般都是把能力素质弱些甚至是闲散聘用人员派到窗口去，骨干留在局里。而现在明确规定，受理在窗口，办理也是在窗口，这就迫使各单位要把真正有本事有能力的人派到窗口一线。授权到位了，审批经办人员意识到自己肩上的责任，会努力提高自身的素质和能力，形成良性循环。
　　“此外，从以往惯例看，搞改革总得支付改革成本，因此，也有一些部门要求增加机构编制。”张良才说，我们定了一条死杠杠，就是原来的机构编制、人数名额和干部职数一个也不给，并且由县委编制办发文，重新定岗定编，一律自我消化。
　　“兹事体大，从2006年初试点到面上推开我们花了五个月时间，而此前的调查研究统一认识却用了整整一年半。”象山县委副书记、县长李关定说，此项改革遇到的阻力确实很大，一些干部说，审批权统一归并，窗口成了“第二政府”，我们局可以撤销了；有的抱怨，现在权力被剥夺了，没法干了。我说改革并没有剥夺你们的权力，你们的审批权还在，但现在有了新的制度，你的审批也必须按制度来办。李关定认为，有反响、争议是好事，说明改革触及了核心层面，是有价值的。

权力要集中，权限要缩水

　　原象山便民服务中心主任、现县监察局长戴文辉说，审批就是权力，也是腐败高发地带，那么审批权大集中后会不会导致新的寻租和腐败？对于这个问题，我们的指导思想是权力要集中，用权要透明，权限要缩水。
　　首先，我们要求所有审批必须在大厅办理，让审批过程在阳光下操作。戴文辉说，以前来办证，把材料放在窗口，各局“自家的孩子自己抱”，拿回去处理。由于内部操作不透明，即便是正常审批的事项，群众还是嘀咕是否有猫腻。现在规定，所有审批件必须在大厅现场公开办理，符合条件的，就要出具电脑打印的承诺通知书，没有实现承诺的可以投诉。服务中心设有投诉中心和监察科，每办完一件事都要请群众打分，不满意的可以当场投诉。
　　戴文辉说，为保证窗口审批的切实到位，我们设计的一局两公章，其中有一个小小的奥秘，就是这两枚形状完全相同的公章，采用数字区分，0号数字的公章放在局里，8号的放在窗口，两枚公章各司其职，不能互相串换，一经发现严肃处理。县里有一个局为了贪图方便，用0号章加盖了对外审批的文件，违反了窗口办理的规定，被查实后，在全县通报批评。此后，类似现象再没有发生。
　　其二，建立窗口审批责任制，戴文辉说，我们提出谁审批谁负责，出了问题经办人负直接责任。如果局长不放心，就到窗口天天来坐班。这就逼迫各单位主动放权，扩大授权，局长授权给副局长，副局长授权给科长，而一线办事人员则有职有权，可以现场拍板，提高窗口办结率。如象山工商局派到窗口的行政审批科正副科长，都拥有主管部门核发的企业审批资格证书，经他们审核批准的营业执照，具有法定资格，可以立即生效。
　　其三，提高标准件审批的比例。戴文辉说，所谓标准件就是把审批内容格式化，制成图表，把审批的要求、前置条件写清楚，群众到窗口来先填表格，所有事项一目了然，符合条件就批下去，不行就现场予以说明解释，省得老百姓跑来跑去。据介绍，现在象山办证窗口一年接办件有20多万件，其中97%以上系标准件审批。戴文辉说，我们推出的标准件审批等措施，核心在于限制减少办事人员权力运作的空间。一般而言，自由裁量权越大，寻租的机会也就越多，而现在强调现场办理、表格化审批，窗口虽然权力不小，但办事是透明的。职权有明文限定，行还是不行，老百姓心里有底，这就把有人想借机谋私利的路给堵了。

建立内部权力制衡体系

　　“对于行政审批归并我们确有一个认识过程，”象山国土资源局局长朱志川说，因为土地政策涉及面广，政策条例多，群众眼睛盯得紧，我们审批的事项较多，所以一开始担心审批职能统归到一个窗口办不下来。但既然全县都铺开了，我们也不能拖后腿，于是我们下决心派遣精兵强将，调了18个人到审批科，比以前窗口办证人数增加了一倍多，占全局行政业务人员的1/4。
　　朱志川说，去年一年我们审批各类事项五万多件，其中发放土地登记、抵押登记、注销证件、地价确认等2.5万多件，工作量非常大。但从实践效果看非常明显，窗口现场办结的事项增加了30%，承诺办证的时间从以前的31天缩短到10天。以前土管局是挨批评指责多，现在基本听不到了，还经常收到群众的表扬信和锦旗，这让窗口和局里的同志都很高兴。
　　围绕审批科审批职能的合并，国土局也调整了内部的职能分工。朱志川说，以前土地项目的审批和验收都是由规划科负责，现在我们把它一分为二，审批科分管项目审批，地籍科负责复查验收，此外，法规科还要作最后的审核把关。这样互相牵制，既不影响窗口的直接审批，又能加强项目的内部管理跟踪监管。关于具体审批授权，朱志川说：“我们采取‘倒金字塔’，我直接授权给科长，科长审批即代行我的权力，如果出了问题，我直接追究科长的责任，而分管副局长则负责协调沟通。”
　　象山县规划局局长陈建瑜说，我们把全局23项审批事项整体授权给行政审批科，取消了用地与建筑管理科，将其监察职能移交给监察大队，由监察大队来监督窗口审批。陈建瑜说，这样分权是符合科学管理的。以前业务科室身兼两职，既当裁判员又当运动员，自己审批自己监管，里面的黑洞和猫腻很难说清。现在把他们分开来，审批出了问题，监管可以追究。

政府既不能越位也不能缺位

　　但审批经办人也有职权限制，县建设局审批科长徐青楠说：“我担任审批科长，全局所有审批都要从我一个口子出去，压力非常之大。于是经局办公室会议讨论通过，推出了建设局行政许可审批流程和制度。”徐青楠说：“这份文件实际是我自己起草拟定的，但我要求给自己规范职责，窗口审批有章可循。”前不久，有一家园林公司的绿化方案需要审批，徐青楠提前找来县园林处、绿化办、消防处等一起讨论，按照规定，待有关部门达成一致后才发文批准。
　　“我们局一年要办8000多件的审批件，牵制了领导和干部很大一部分精力，职能归并后，其他科室可以全力以赴来抓业务和管理。”县农林局副局长朱定量说，如去年延长森林承包期工作，涉及全县13个镇乡，八万亩山林和一万余家农户，我们从6月份试点，7月份全面推广，10月份全部结束，只花了四个多月就完成了任务，进展速度全市第一。朱定量说，森林承包政策性强，牵涉面广，如果放在以往，说不定花上一年多时间还拿不下来。
　　李关定说，以前推审批制度改革，动员简政放权，各部委办局往往会找出各种理由，揽着权力不肯轻易松口。现在实行审批授权归并新体制，一些部门主动提出要进一步放宽审批事项。如有一个局前些日子提出，要把小河小溪治理的审批权放掉。我们认为，河流水道涉及生态环保，在现在形势下应予加强而不是放松监管，便将方案否决了。李关定说，政府的职责既不能越位也不能缺位，我们搞改革也要防止片面化走极端。

探寻职能转型的突破口

　　农林局是象山此项改革的试点单位，分管审批的副局长朱定量说，我们局有六个业务科室，五个局级领导，以前是各位局领导分兵把关、分口负责局里的各个审批项目。现在窗口只有两名工作人员，主要接受办理申请，不具体办理审批事项。这次改革我们把法制科和森林资源科合并为一个科，腾出的一个科室设立行政审批科，所有审批权力归这个科。现全局27个审批事项，除了林地审批一项，因需要县长签发还留在局里，其余26项全部授权窗口。
　　据介绍，象山原来承担行政审批职能的各级机构有88个，现减少到34个，也就是一个局仅有一个审批科室。周江勇说，有的部门审批较少，我们就合并同类事项，如将人事、民政、档案等八个局设为一个窗口，合署办公，每家派一个人到窗口上班，三个月轮换一次。而劳动、国税、地税等局办理事项较多，我们就将其职能延伸，把这些部门的办证大厅作为便民中心的分中心和专项窗口，这样串联起来，形成了一个比较完整的行政审批服务网络。周江勇说，经过这样大的改革，便民服务中心提出的“一个窗口受理”、“一站式办公”、“一条龙服务”真正可以付诸实际了。周江勇说，机关效能建设、作风建设、政府职能转型，我们抓了好几年，此次行政审批归并可谓找到了一个有效的突破口。
　　据了解，现在象山在窗口办理的各类审批项目从原来的271项提高到326项，办理承诺的时限从原来的七个工作日缩为四到五个工作日。去年一年象山便民中心办理了20多万件的审批件，无一件差错，许多同志称之为奇迹。

“收发室”的牌子摘掉了

　　对于便民服务中心的变化，感受颇深的还是当地老百姓。中心行风监督员周国敏说，前些年我在爵溪渔村当书记，村里企业改制，房管部门把房产证搞错了，我到局里跑了四趟，对方坚决不认账，还说我是无理取闹。现在窗口办事，抽一根群众递来的香烟也要作违纪处理。
　　“以前便民中心基本上以受理为主，不具体办理审批，老百姓称我们为‘收发室’、‘前店后厂’”，县公安局审批科副科长史展宏说，如旅社宾馆等属特种行业，以前我们先接单子，再交县治安大队复核审批，因审批人与当事人缺乏直接沟通，有些情况了解不够，批一个许可证往往要走好几个来回，现在我们窗口一竿子插到底，把拖拖拉拉的中间环节全免了。
　　前不久，石浦一家旅馆到中心审批扩建事项，史展宏说，我们与工商卫生部门一起去现场察看，三天就发给了许可证。宾馆经理说以前办这样的证件，花一个多月还办不下来，现在政府办事确实效率提高了。为方便群众，中心规定，凡一个事项涉及几个部门的，由最先受理的窗口牵头，几个部门一起参与，一揽子审批解决。史展宏说，因此，联合勘察是我们经常采取的一个办法，如前些日子城关丹东街道有一段路面维修要影响道路，我们就请来交通、建设等部门联合勘察，第二天就批准了施工申请。
　　尽管现窗口主任、审批科长看起来权力很大，地位也高，但似乎没有一些人想像的那么吃香。象山监察局长戴文辉说：“有一位年青同志，领导培养他，提拔担任审批科长，他却跑来找我，去求情不当这个科长，让我好一通批评。”还有个分管审批的科长说，以前他管三个审批项目，家里的香烟抽不完，现在分管十几个审批项目，却连烟味都闻不到了。

亲民政府 效率先行

　　象山地处半岛，交通不便，各镇乡街道都配了专职代办员，为当地企业和群众义务办理相关审批事项，这是便民利民的好事，但这些代办员说起以前审批的事，也是一肚子怨言。已跑了5年审批办证的爵溪街道工业办公室代办员林将伟说，以前跑审批，把材料送到窗口根本不管用，还要到局里一个个部门去拜访求情，有时几个科室推来推去，自己只好请客送礼拉关系。2002年初，林将伟为街道办一个只有两公里长的道路建设项目，结果跑了半个多月，找了好几个熟人帮忙才给批下来。“现在情形大不一样了”，去年10月林将伟为三家企业同时跑三项审批项目，只花三天时间就全部办完。林将伟说，以前，我们工办有两个代办员为工业区内的100家企业服务，还忙得团团转，现在我们把服务延伸到整个街道的500多家企业，反而很轻松。
　　县开发区服务中心主任郑曙洋说，以前窗口受理的不少是外聘临时人员，业务素质差，我们拿去的材料也不懂，就说放一放再看，这一放至少一个星期，我们还不敢多催。现在窗口大都是行家，有些图纸需要修改，当场就能指出来修改好，省得我们跑冤枉路。
　　象山县人大代表、如意眼镜店经理周青法说：“前些年我办一个眼镜店，仅为一个工商执照就跑了7天；去年8月，我又新开一家眼镜店，按便民中心工作人员的指点，转了几个窗口，就把工商、地税、国税等相关执照证件全部办妥了。看了一下手表，从进大楼到出大楼，前后只花了35分钟，自己都不敢相信这是真的。”
　　“前些年窗口服务未尽人意，群众意见大，内部管理的欠缺、脱节，也是一个重要原因”，县便民服务中心主任朱伟钢说，以前窗口办证人员是以派出单位条条管理为主，便民服务中心只是提供场地和后勤行政方面的服务，“管得着的看不见，看得见的管不着”。近年来，在推进窗口审批体制改革中，中心逐步强化以便民服务中心监督考核为主的双重管理。对窗口人员有严格的考勤和考核制度，每天上下午上下班需四次考勤按手印，请假外出分为公事、私事和病假三种不同颜色的请假条，有迟到早退就要扣分处罚。对于表现不佳、不守纪律者，不仅指名道姓予以公开通报批评，还要将这些人的名字送交县委书记、县长和派出部门的负责人。
　　朱伟钢说，便民中心也是政府行政机关展现自身形象的一个平台，我们这样做对各个局的压力很大。一些同志叫苦，说现在在窗口工作真是不方便不自在。我们说，让干部的不方便换来群众的大方便，这就是我们的服务宗旨。
　　象山县委副书记黄志明说，便民服务中心系一级党委，各窗口即各审批科的党风廉政责任制，由中心为主负责落实，各局派出人员的提职任用，也实行双重管理。今后我们还考虑增加各个窗口的审批授权，进一步探索深化政府职能转轨和效能建设。