杜登芳是甘肃康县阳坝镇党委书记，近一年来，解决撤乡并镇后各村老百姓生产、生活出现的新问题，成了她的头等大事。
    康县阳坝镇本来是504平方公里，1.6万人，在撤乡并镇中，将相邻的太平乡合并过来。太平乡100平方公里，2600人，属于一般意义上的偏远小乡镇。“合并之后阳坝镇距离最远的村约60公里，而且全镇有五个村不通路、不通电、不通电话。偏远地区出现了行政管理和群众生产、生活成本提高但管理服务能力削弱的矛盾。新的政策下达到村，信息再上传到镇需要一个星期。“居住偏远的群众到镇上办事，单趟就要跑三天”，杜登芳说，边远村庄的老百姓无法到集镇购买或销售农产品，一瓶过去在集镇上能卖十元的蜂蜜，现在只得两块钱就在村上贱卖。
    在甘肃、四川、重庆等西部省市，因乡镇机构改革出现边远地区管理服务弱化，群众生产生活边缘化的问题并不少见。当地基层干部群众呼吁，乡镇撤并不能简单考虑人口多少、面积大小、经济总量、基础条件等，而要充分考虑群众的切身利益不受影响。

做“减法”不要忘了做“加法”

在甘肃的不少地方，农民们要赶着驴车到镇上置办年货。本报记者 聂建江 摄

    乡镇减少、机构减少、干部职数减少的“三减”是乡镇机构改革带来最显而易见的变化。
    机构改革中，甘肃省陇南市撤消乡镇47个，乡镇总数减少了20%，乡镇领导职数从过去平均12人，减少到目前的八人。四川省南部县撤消了12个区委、区工委，撤并了六个乡镇，乡镇减幅达7.7%，精简乡镇领导职数比例19%。四川省苍溪县将原来的65个乡镇减为39个，乡镇行政编制精简12.6%，乡镇领导职数减少41%，事业单位人员减少64.6%。通过精简，苍溪县一年可减少财政直接支出1660多万元，仅乡镇领导电话补贴就可节约60多万元；撤消部分办事处和乡镇后，减少了危房改造和修缮支出，乡镇新增债务减少。但很多乡镇干部认为，衡量乡镇改革成功与否，不仅要看精简得如何，更要看乡镇的执政能力是否得到加强，在做“减法”的同时，眼下还有很多“加法”亟待去做。
    记者在甘肃陇南市的武都、宕昌、康县采访时发现，一些乡镇因为地处偏远，管辖地域大，群众居住分散，自身财力非常有限，乡镇运转面临着缺钱、缺人、缺手段等很多困难，严重影响了管理和服务职能的发挥。
    武都县桔柑乡农民的居住范围从海拔700米的川坝区到海拔1700米的半山区，最远的行政村距离乡政府15公里，最远的自然村距离乡政府22公里，同一个行政村不同的自然村之间有的相距六七公里，而且山路只能通吉普车和农用车。桔柑乡党委书记吕红菊说，现在偏远农村各种纠纷越来越多，但信息传递很慢，一旦不能及时掌握化解矛盾，就可能酿成大乱。
    据记者调查了解，因为财政困难，陇南市多数乡镇的公用经费奇缺，偏远地区只能靠干部骑摩托或者临时租车甚至步行，乡干部下乡经常一天也转不完一个村，乡镇干部经常为此自己贴油钱。从2005年开始，甘肃省给每个乡镇每年补贴10万元公用经费，用于保乡镇运转。这一被很多乡镇干部称为是“雪中送炭”的德政工程，远远不能满足乡镇的实际需求。记者在宕昌县新城乡了解到，新城乡每年仅取暖费就要花去一万元，完成报刊征订指标要花一万元。而建示范户、样板田都要花钱，就连给外出打工农民搞培训也要补贴误工费。至于农民最盼望的修路、架桥、饮水等以公共服务为主的基础工程，如果从上面要不来钱，仅靠乡镇自身财力根本无力实施。
    “减法”之后，有关教育、发展等民生的新问题随之而来。记者从重庆市合川区钱塘镇了解到，由于部分学校随乡镇撤并而停办，现有学校寄宿能力不足，不少学生每天需步行近十公里上学。重庆合川区部分干部认为，西部边远地区市场经济发育程度很低，群众生产生活的诸多要素基本上还是围绕乡镇配置，乡镇不仅担负政权管理职能，还担负着集聚资源的功能。在社会化、市场化还没有完全跟上的时候，行政建制的撤消，再伴随学校、医院、邮局、防疫、金融等单位的撤并，会造成那些本来就很偏远的乡村被社会遗忘，群众更加难以共享发展的成果。
    被撤并乡镇国有资产管理困难、未来的投资机会偏低等也引起一些乡镇干部担心。四川广元等地撤并乡镇的闲置办公场所只有少数改作养老院或租给返乡创业农民，因缺乏改造资金，利泽乡、合隆镇等地的乡镇办公场所长期闲置，造成国有资产浪费。川甘渝三省市的基层干部认为，现在国家许多针对边远地区的基础设施投资都是以乡镇为对象，被撤并乡镇类似的投资机会随之丧失，这样就更加造成贫富不均，拉大差距。
    武都县东江镇党委书记蒙玉河说，乡镇是体察社情民意的第一个感应器官，社会有多复杂，乡镇职能、工作任务就有多复杂。现在不用干部再到田间地头挨家挨户收税，计划生育实行以奖代补后，工作也比过去轻松了，因此就有观点认为不需要那么多乡镇干部和乡镇建制了，应该大面积撤并弱小乡镇，集中力量建设大乡镇。这在沿海发达地区也许行得通，但在西部边远地区，不可操之过急。
    康县阳坝镇党委书记杜登芳说，乡镇改革是要做精简机构、减少职数、撤并乡镇、减少开支等减法，但同时应该有利于群众尤其是边远地区群众享受到更有效的管理和服务，要兼顾效率与公平。

提高服务职能，让边缘化的地区实现回归

    1月30日，《中共中央国务院关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》发布，强调有条件的地方要在全省范围内开展乡镇机构改革试点，暂不具备条件的省份要进一步扩大市、县试点范围，从乡村实际出发转变乡镇政府职能，完善农村基层行政管理体制和工作机制，提高农村公共服务水平。这表明，提高乡镇政府的服务职能，使正在边缘化的边远地区“回归”，才是乡镇改革的应有之意。
    事实上，一些行之有效的措施也正在基层推进。
    一些地方在乡镇改革中，并没有简单按照地域、人口和经济总量等“量尺子，一刀切”。四川省苍溪县乡镇撤并主要选择在平原地区，尽可能保留边远乡镇和交通不便的乡镇，并适当增加行政编制和领导职数。全县与周边接壤的24个乡镇保留了20个，而腹心区域40个乡镇仅保留了19个，边远山区乡镇基本上维持原状。现在全县最大乡镇人口11万人，最小的乡镇不到万人。四川省南部县也采取了保留巩固边远乡镇、做大做强公路沿线乡镇思路，将腹心地带的乡镇撤并到国道沿线，原来偏远、交通不便的小乡镇，只要职能需要就予以保留，现在乡镇人口最多的20万人，最少的不到五千人。全县仍有八个一万人以下的乡镇因为地处库区或地处边远，为了有利于当地经济发展，方便群众的日常生活和办事，暂未撤并。
    一些区、县组织部门还拓展了干部服务职能，为农民暂时缓解办事难、出门难等问题。重庆合川区通过推行以为民服务全程代理为主要内容的“干部为群众代理服务制”，建立“联系制、代办制、接待制、走访制”等制度，乡、村干部为农民免费到乡镇代办除结婚证之外的所有证件和建房等手续。一年来，全区517个村建立了“干部为群众代理服务”代办点，各乡镇为群众办理各项手续七万多次，为群众节约差旅费和工钱90多万元。为解决被撤并乡镇群众的办事难题，四川省苍溪县采取了三条措施：一是在被撤并乡镇的场镇设立社区居委会或场镇管委会，干部原则上由乡干部派任，也可以由群众选举。二是县级部门派驻被撤消乡镇场镇的供销社、邮电所、信用社等机构，医院、学校等服务单位一律原地不变，继续面向群众服务。三是在实施面向农村集镇和农户的基础设施、产业发展相关项目时，坚持优先向被撤消乡镇场镇和区域倾斜。
    苍溪县委组织部副部长权儒先认为，乡镇撤并要在总体精简的情况下，加强薄弱村的力量。既要进一步增强腹心地域中心集镇对农村经济特别是产业带发展的带动，也要进一步增强边远乡镇政府的有效管理与发展能力。还有一些干部群众建议，乡镇撤并不宜搞一个统一模式，不能简单按人口、面积和经济总量，而要重点考虑乡镇资源的优化配置，十分注意经济和社会发展的衔接，成熟一个合并一个。如果暂时不可替代，即使人口再少，经济再弱的乡镇，也必须保留。