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政府融资平台实际在上世纪90年代就已经出现，但真正引起关注却是在这次“保增长、扩内需”的投资大潮中。现在回头来看，以政府公共投资为主导的4万亿刺激经济计划，是我国经济迅速企稳回升的最直接、最关键因素。在这过程中，政府融资平台的积极作用应充分肯定。虽然其运营管理存在这样或那样的问题，但在危机关头，融资平台在迅速贯彻中央和地方政府决策意图、落实刺激经济计划、筹措配套资金、组织实施重大项目等方面发挥了独特的作用。
当然，大规模发展政府融资平台，只能说是非常时期的权宜之计，从长远来看是不可持续的。目前，很多地方的政府融资平台已经接近或超过偿债能力的极限。
据相关报道，目前全国各级政府融资平台有8000多家，银行贷款余额近6万亿元，其中项目贷款余额近5万亿元。地方政府融资平台隐藏的各种风险已经成为不争的事实。如何防范潜在风险，促进地方政府融资平台规范健康发展，成为当前的一项重要任务。
纾缓地方财政压力
政府融资平台问题要历史、辩证地来看。彻底解决融资平台问题、管控好融资平台风险，需要正本清源、因势利导。
一是要适时重检和改革分税制，从体制上改变地方财政积弱状况。1994年的分税制改革，统一了税法，增强了中央的调控力，意义重大。但是也应看到，经过这十多年的发展变迁，地方财政收入在占整体财政收入中的占比在不断下降，很多地方实际上成了“吃饭财政”，税收收入仅能维持政府日常运转和基本公共服务支出，在公共基础设施建设等方面已是捉襟见肘。依赖融资平台、土地出让解决资金缺口，客观上也属无奈之举。因此，管控融资平台风险不能仅靠“防”和“堵”，更要注重疏导，着眼于从体制上解决问题。我个人认为，启动新一轮分税制改革的时机已渐成熟，要按照财力与事权相匹配的原则，做到合理分账，并赋予地方一定的税收管理权，做强地方的支柱财源，这才是治本之计。
二是逐步放开地方政府发债限制，引入市场化融资机制。我国预算法还不容许地方政府直接发债，因此目前采取的是财政部代发地方债券的变通形式。财政部代发债券，背后是国家信用，而地方政府直接发债则完全基于地方政府的信用，实质内涵大不相同。融资平台资金属于预算外管理，游离于财政监督体系之外。而允许地方政府通过发债募集资金，严格纳入预算内管理，其优点是公开透明。通过市场的刚性约束和监督机制，可以更有效地避免地方政府负债的非理性扩张，有助于强化自律机制、培育信用文化，总的来看是利大于弊。
有专家指出，目前地方政府发债的技术难题在于信用评级。实际上，近年来国内金融业在客户信用评级、国家主权评级等方面都取得长足进步，我个人认为，从技术上看，信用评级已不成其为制约瓶颈。
三是通过产权转让实现政府投资逐步退出，纾缓负债压力，吸引社会资本参与。目前地方政府融资平台遍地开花，需要抓紧清理，主动收缩战线，做实资本，降低负债率，防范和化解系统性风险。对于一些有良好经营回报和稳定现金流的基础设施项目，如收费公路和桥梁，部分供水、供气、供热、污水处理、垃圾处置等项目，都可以考虑通过产权转让、合资合作等多种形式，实现政府投资逐步退出。另外还可以探索引入资产证券化等创新机制，这在国外有很多成熟的经验可资借鉴。
古人说过，“不去小利，则大利不得”。通过主动退出“有利可图”的项目，不仅有助于地方政府及时回笼资金，用于更迫切、更紧要的民生领域，而且可以大大拓宽民间资本、外资等投资渠道，吸引社会资本参与。只有激活了民间资本，投资拉动经济才是可持续的。
严控政府融资平台贷款风险
建设银行在基础设施信贷领域具有传统优势，对于政府融资平台贷款风险的把控也是很审慎的，我们建立了一套比较完善的风险评价和管理的制度、底线和标准：
一是在客户准入方面，实行严格的名单制管理，综合考察地方财政实力、资产负债结构、信用等级、项目情况等因素，设定差别化的信贷政策和准入要求。同时对地方政府级别、债务率、一般预算收入、财政资金自给率、财政偿债率等指标明确底线，不符合标准的不予准入。
二是在具体项目把握方面，重点关注第一还款来源，对于自身无经营收入、完全依靠财政资金还款的政府融资平台禁止办理新增授信。严格项目资本金要求，加强对项目资本金到位真实性的审查。严禁发放打捆贷款，要求必须按项目单独进行评估、审批和签署合同。
三是规范贷款担保方式。要求借款人提供合格的抵质押物；对于单纯以项目资产进行抵押的，严控抵押率。
四是严格权限控制，将政府融资平台贷款发放的核准权上收总行，未经总行核准，各级审批部门一律不得受理。
五是强化贷后管理和资金流向监控。在系统中设置政府融资平台客户标识并动态监控。综合运用资金封闭管理协议、开立偿债资金专户、政府补贴资金专户等方式，控制贷款用途、掌握资金流向，确保还款来源到位。同时建立完善了贷款风险监测、排查及防控应对机制等。总的来看，通过上述举措，各级机构较好地管控住融资平台信贷风险。
（作者为中国建设银行副行长兼首席风险官） |