12月16日,国务院法制办就《拆迁条例》的修改举行了专家座谈会。从目前的报道来看,此次修改的幅度很大,不仅对争议颇多的定价问题和拆迁执行等细节问题进行了修改,甚至《拆迁条例》的名称也在修改之列。据国务院法制办的相关负责人透露,《拆迁条例》将被废除,拟出台《征收与拆迁补偿条例》。
　　现行的《拆迁条例》最初制定于1991年,而后在2001年修改。这个条例的立法目标从它的名称中就可以窥见一斑,就是为了“管理”。虽然在这条中也声称要保护“维护拆迁当事人”的合法权益,但是在具体的制度设计和实际的运作过程中,“维护拆迁当事人的利益”往往就会蜕变为“维护拆迁人的权利”,而“被拆迁人”的合法权益则是被置之不理。与拆迁相关的问题占据了城市信访中的最大部门。甚至可以说,城市房屋拆迁制度已经成为构建和谐社会的一个重要障碍。
　　自1999年宪法修正案中规定“中华人民共和国实行依法治国,建设社会主义法治国家”,中国的法治环境应该说有了较大的进步,为什么在整体法治环境提高的情况下而有关拆迁的信访却日益增多？对此,存在着两个可能的解释。一个解释是在1991年《拆迁条例》施行之初,中国的住房改革并未启动,房屋并未成为个人的重大资产,因此伴随着旧城改造而带来的拆迁并没有给个人带来损失,相反,更可能是改善了城市居民的居住环境。但是现在不同,随着房改的推进和城市房地产市场的升温,房产已经成为个人最为重要的资产,而《拆迁条例》并没与之共同改变,该条例过于照顾拆迁人的利益,而忽视了被拆迁人的合法权益,因此引发了拆迁当事人的种种不满。
　　第二个解释则是来自《拆迁条例》的合法性困境。从目前来看,公众对《拆迁条例》的批评,往往质疑它的野蛮拆迁行为和非市场定价等具体细节,这些细节固然可恶,但是《拆迁条例》最大的问题则是来自条例本身的合法性的缺失。
　　如果没有看具体的内容,《拆迁条例》会被误以为是和《中华人民共和国建筑法》一样,是对“拆迁”这一活动的技术性规定。但是实际上,从《拆迁条例》的内容来看,此处的拆迁管理,并不仅是对“拆迁”活动的规范,而是事关城市国有土地使用权和房屋所有权转让的法律规范。在《拆迁条例》中,相关当事人可以依据行政机关的一纸拆迁许可而将他人的财产据为己有,由此可见,《拆迁条例》所说的“房屋拆迁”实际上就是《宪法》、《立法法》和《物权法》中所说的征收和征用。而《中华人民共和国立法法》第8条明确规定,“对非国有财产的征收”只能够制定法律。现行《拆迁条例》只是国务院制定的行政法规,并不是全国人大及其常委会制定的法律;同时,《拆迁条例》制定于2001年,而《立法法》则是自2000年7月1日起施行。这意味着《拆迁条例》自出生之日起,就面临着合法性的困境。
　　为什么《立法法》要规定“对非国有财产的征收”只能够由制定法律,而不能够由行政法规或者部门规制来制定？这是因为,征收是国家可以不经财产所有人同意而获得私有财产的一种方式。如果不是由人大制定法律,而仅仅由行政部门自身来制定征收规则,这就会遇到一个合理性的难题:本来征收就是国家——在现实中往往是由行政机关——对私有财产的一种强制性剥夺,如果征收的规则和财产的价格还是由行政机关制定,这就有违中立原则而与保护私有财产的法律原则相悖。
　　根据目前的形势发展,《拆迁条例》虽然将会被更名,但是还不可能升格为全国人大或者是人大常委会制定的法律,依旧是国务院制定的行政法规,这意味着修改后的《拆迁条例》还将面临着合法性困境的难题。而且,这个条例只是涉及城市国有土地上的征收和征用,回避了农村集体土地上房屋的征收和征用问题。这样的修改是远远不够的,这样既无法回答由国务院行政法规决定制定征收制度的合法性问题,也是对立法资源的浪费:明明可以在一部法律中解决的问题,为何却要制定不同的条例予以回应？
　　我们认为,由全国人大或者人大常委会制定《征收补偿法》不失为一个可行的办法。由条例升为法律,法律形式的变化意味着国家对财产的尊重。当然,如何将宪法中所规定的财产征收补偿制度在具体的法律中予以落实,则是需要通过专家的努力和社会公众的共同参与。