曾向发改委发出 《请求保护公民人身和财产权益的建议申请书》的北京中银律师事务所律师董正伟,日前收到了国家发改委的回函,发改委表示已向有关部门发出完善退票费政策的建议。不过,尽管已经向相关部门建议有条件地取消铁路客运退票费,但国家发改委表示,责令铁路运输企业停止收取退票费存在一些法律障碍。(（本报今日报道)

    其实,发改委就退票费向铁道部提出的建议,即将退票费区分不同情况、不同时段以及不同原因分别对待的建议,与法律对这一问题的处理方式如出一辙。这一点,除了该建议是由发改委这一“权力部门”提出之外,与近年来公众一直呼吁变革铁路退票费的法理依据相比并无新意,也不可能有新意。但值得注意的是发改委“责令铁路运输企业停止收取退票费存在一些法律障碍”的表态。
    在发改委看来,除了自己与铁道部在行政级别上同级无权“责令”铁道部外,更大的障碍在于法律本身,因为从《合同法》的角度看,旅客退票属于单方要求解除运输合同,而且退票费主要是对因旅客退票造成铁路运输企业运输能力虚糜损失的赔偿,属于《合同法》中的合同违约责任。既然退票费属于《合同法》调整的契约范畴,作为合同第三人的发改委当然无权“说三道四”,因为合同本身是而且只是契约双方的事。至少在这一点上,发改委的法律素养足以让人称道。
    发改委只是一个行政机关,而非裁判机关,所以说它对像退票费这样的“合同争议”并没有裁判的权力,真正有权裁判这种纠纷的机构是定纷止争的司法机构,法治社会的职责分工恰恰是发改委无权责令停收退票费的原因所在。不过,问题也由此应运而生,既然退票费是一个法律问题,发改委在恪守法治下权力界限的前提下无权插手,是不是意味着有权解决的司法机关没有尽到自己的职责?
    笼统地将失职的指责加诸所有法院无疑失之公允,因为在现行的司法体制架构下,普通法院即便试图在退票费问题上尽到自己的职责,恐怕也是自己的一厢情愿。按照司法管辖权的划分,像退票费这样的铁路合同纠纷,由而且只能由专门的铁路运输法院管辖,也就是说,即便这其中有失职的问题,也应该由铁路运输法院“所有问题都自己扛”。可是,在企业自己办法院的模式下,铁路运输法院即便冒着失职的指责也会 “虽千万人,吾往矣”。毕竟,如果失职意味着对自己只有利益而无责任,失职就会被进行到底。
    退票费的问题本质上是一刀切的格式条款是否合理的问题,这是司法应该解决的问题。但在铁路运输法院垄断铁路合同纠纷裁判权的语境下,问题就演变成一种不对等的博弈,即铁路方面对格式合同条款在司法实践中掌握着充分的话语权和规则制定权,这种情形,像极了我们司空见惯但却都认为其违法的 “本方对该规则具有最终解释权”。
    在法治社会中,没有人能够对合同条款具有最终解释权,除了客观中立的司法机关。发改委对退票费的表态,事实上也意在将这一问题还原为一个纯粹的合同法问题,可问题是,如果退票费问题是一个纯粹的合同问题,就不应让作为合同一方的铁路部门挟铁路运输法院享有 “治外法权”,从这个意义上讲,发改委的表态“将了铁路运输法院一军”,将其存在的不合理性从法律的角度揭露得淋漓尽致。接下来的问题就成了,已经被逼入“死角”的铁路运输法院,何时才能寿终正寝?