为何地方政府热衷争夺金融资源——分税制下地方政府的必然选择

　　在中国社会科学院金融研究所近日发布其最新的《中国地区金融生态环境评价（2006—2007）》，并对全国31个省级行政区、90个中心城市、324 个地级以上城市的金融生态环境进行的综合评价和排序即将全部出炉之际，记者独家专访了中国社科院金融研究所所长、该项目主持人李扬。
　　记者：为何将地方政府对经济的主导作为金融生态环境评价的一个很重要的标准？您提到过，自分税制改革以后，各级政府对经济的主导性越来越强。这对金融体系有怎样的影响？
　　李扬：分税制改革后，中国经济发生了一项根本性的结构变化，经济增长的政治推动力从中央政府转为地方政府。地方政府已不再只是中央在地方的延伸和代理机构，它已经成为了一个有其独立利益的实体，并在中央与地方之间形成了新的行政管理体制。这种体制对于金融体系的影响主要表现在三个方面：
　　一是分税制下地方政府财权事权不对等，诱发中央和地方、上级和下级政府间的机会主义博弈；二是现行政绩考核导向成为各级地方政府主导的投资扩张的强劲驱动力；三是制度供给的缺失使得地方政府可以毫无约束地主导资源配置。
　　应该讲，任何一个转轨经济体发展的过程就是中央政府打破地方软约束和向地方政府分权的推进过程。中央政府通过权力分解和下放，以图打破长期以来束缚经济发展的僵化计划体制。中央政府的财政分权和权力下放，不仅是市场经济规律的客观要求，也是推进经济体制转型成功和深化的重要保证。
　　由此，才可能形成成熟市场经济的所谓“经济联邦”的格局。1994年的分税制改革也的确给我国在一定程度上带来了财政的某种联邦化趋势，地方开始从一个不具法人地位，也不被承认享有独立利益的“车间”，开始向一个由中央“控股”的、拥有合法独立地位和利益，并可以此与中央及其他地区进行合理利益博弈的 “子公司”演变。
　　记者：这不是有利于发挥多个积极性吗？
　　李扬：但是，上、下级政府的财政相互独立却导致上级政府很容易发生机会主义行为，把问题尽量往下级政府压，把资金尽量往本级政府抽调。在这种体制格局下，利益博弈的边界就必然会溢出体制之外，形成所谓“上有政策，下有对策”的局面，地方政府短期化倾向加剧，促使地方动用一切当地资源进行灰色的甚至是非法的博弈。
　　由于很多地方政府入不敷出，又缺乏地方债券等正常的融资渠道，求助中央政府拨款就成为必然之势，中央向地方的转移支付遂成为地方政府预算收入的中央项目。而就当前的情况论，中央财政的转移支付能力毕竟有限，于是，地方政府自然就要把眼光投向金融资源。
　　问题是，随着改革的逐步深化，金融资源已经基本上按照市场化原则在全国范围内分配，基于这一机制，金融资源向富裕地区集中便成为必然。在这种情况下，贫穷地区的地方政府便只能通过行政或其他超经济的手段争夺区域内国有银行分支机构的金融资源。
　　从某种意义上说，在财政产权相对明晰的同时，中央和地方政府各自都存在不同程度的机会主义倾向的情况下，通过金融渠道争用中央政府控制的金融“租金”，实际上是地方政府变相地与中央政府进行财政资源竞争的表现形式之一；而不发达地区的地方政府对国有金融系统之金融资源的争夺则是一种无奈的选择。

中国银行业面临的实质风险何在——警惕转轨中诸多体制矛盾的累积

　　记者：具体地说，这次调查对中国银行业的金融生态环境评价得出了怎样的结论？
　　李扬：结论是这样的。最近几年以来，中国对金融风险的管理已取得积极进展。中国的国有商业银行通过财务重组、引入境外战略投资者、股权多元化乃至海内外上市等一系列改革举措，已经在相当程度上改善了内部治理结构并建立了正向激励机制，尤其是银行体系的不良资产比例和资产损失率已经显著下降。
　　尽管如此，中国国有商业银行股份制改革的成效与风险隐患仍然值得担心。因为，目前这种靠资金推动的改革成绩是否具有可持续性，这个问题只有在一段时期之后才能作出进一步的判断。
　　我们的研究表明，中国银行业所面临的金融风险问题实际上是中国政治体制、经济体制转轨过程中诸多体制性矛盾的累积，而不仅仅是国有银行内部治理结构或者业务运作模式的缺陷所致。
　　实际上，从不良资产的形成机制角度看，法治环境和社会诚信缺失等金融生态环境问题所造成的体制性风险远比金融机构内部治理方面的因素更为重要。如果这些体制性矛盾得不到有效解决，微观治理结构的改良并不能保证金融业一定能够发挥有效的资源配置作用，金融风险同样也会发生并积累成灾。
　　在政府主导资源配置的经济体中，银行即便能从治理层面将来自政府的直接干预挡在门外，但迫于经济的压力，最终还是挣脱不出现行的体制框架。这意味着，当中国国有银行体系的内部改造进行到一定阶段之后，要想进一步巩固和深化金融改革的成果，就必须要从根本上推进体制改革，转变政府职能。若非如此，当下的一切努力就可能付诸东流。
　　记者：此前国际货币基金组织曾发表过一份研究报告指出，中国大型国有银行的主要问题在于内部治理与业务运作。您怎么看待这个观点？
　　李扬：国际货币基金组织的经济学家和跨国公司的专家们针对国有商业银行改革成效和风险隐患所提出的问题应该是在意料之中，但是他们对问题成因的分析未免过于表象，开出的药方因而也难以做到“有的放矢”。
　　在我们看来，这主要是因为国际货币基金组织和跨国公司的专家们并没有真正认识到中国金融业运行的深层次机制和体制环境及其对金融业的决定性影响。
　　比方说，在市场竞争的压力下，国有商业银行不得不又重新回到与地方政府合作的路子上去。银行与地方政府签订合作协议，允诺向地方建设项目提供配套贷款和资金支持，而地方政府则为这些项目提供多方面的优惠政策。这种源于开发性金融机构的“银政合作”模式之所以会在国内商业银行迅速“走红”，其原因正基于此。
　　记者：您能举个例子，并展开分析一下吗？
　　李扬：以2006年8月份被查处的内蒙古新丰电厂违规项目为例，共有9家银行和2家财务公司参与贷款，贷款余额超过200亿元。其中，国家开发银行 56.97亿元、工商银行40.17亿元、建设银行31.35亿元、中国银行22.91亿元、农业银行18.05亿元、交通银行11亿元，其他还有中信、招商、民生等各家银行，几乎将中国各大商业银行一网打尽。
　　由此，我们可以清楚地看到，中国的金融风险固然有金融机构内部治理结构缺陷的原因，更有制约金融业生存与健康发展的外部“生态环境”这个体制性根源。
　　此外，国际货币基金组织和跨国公司的专家们在批评中国国有商业银行股份制改革的成效与风险隐患，并建议进一步分散股权结构、改进激励机制的时候，似乎忽略了中国各地区之间显著的信贷资产质量差异问题。
　　从课题组的研究数据看出，2003—2005年，信贷资产质量最差地区与资产质量最好地区的不良资产比率相差一直在10倍以上，不良资产损失率相差也在10倍左右。
　　信贷资产质量显著的地区间差异很难通过国有商业银行本身的特征加以解释，比如内部治理结构或者业务运作模式的缺陷。数据表明，各地区的贷款均主要来自四大国有商业银行，资产质量高的地区与资产质量低的地区之间在这一点上并不存在显著差异。
　　由于四大国有商业银行的垂直化管理模式已经推行多年，经过银行管理体制的集中化改造，各地分支机构的管理者已经不再受地方政府的领导，银行贷款也必须经由地方政府无权干预的信贷评审委员会审批，其目的就是要使国有银行建立起以利润为导向的现代化商业银行管理体制。因此，我们有理由相信，各省分行之间在信贷资产质量控制方面不应该存在显著的水平差异。
　　但是，信贷资产质量的地区差异在很大程度上却与地方政府对辖区经济的干预活动有关。地区经济结构和市场发育程度的差异，比如国有企业占当地经济比重的不同，可以在一定程度上解释地方政府对辖区经济的干预程度。数据显示，国有企业资产规模占比较高的地区，不良资产比率相对较高。
　　记者：这一点并不令人感到意外。因为在国有企业资产规模占比较高的地区，国有企业贷款占比也相应较高。而国有企业在偿还银行贷款过程中的道德风险却是众所周知的事实，国有银行对此往往束手无策。政府对国有企业的支持也不是什么秘密。
　　李扬：是的。按照国际货币基金组织和跨国公司专家们的看法，既然各地区的个体和私营企业贷款占比没有显著差异，而国有企业贷款占比明显较高，这可能就意味着国有商业银行在股份制改革之后仍然没有进行商业化运作，或者说贷款没有根据商业风险进行定价。
　　但是，数据显示，以各省区法院每年经济合同纠纷案件的结案率衡量的法律执行效率与该地区国有企业资产规模占比呈现明显的负相关关系。这在很大程度上能够说明，在国有企业占比较高的地区，市场发育程度相对较低，地方政府的行政效率比较低下，它们对辖区经济的干预程度也可能相对较高。
　　有鉴于此，我们认为，资产质量低的地区国有企业贷款占比之所以较高，在很大程度上是由于这些地区国有企业资产规模较大所致。至于信贷风险的地区差异，则在更大程度上与地区间的经济结构和法治环境差异有关。
　　从理论角度看，在任何一个国家，金融体系都绝非是独立创造金融产品和金融服务的系统，它的运行更广泛地涉及其赖以生存之区域的政治、经济、文化、法治等基本环境要素。在市场经济比较发达的国家，各种体制之间的协调性比较好，金融生态环境问题不突出，因而不构成专门研究的对象。
　　而在中国这样的体制转轨国家，这种因“体制之间的相互不协调”而产生的金融生态环境问题对于银行体系的改革就有着特别的重要意义，它可以说明为什么在体制转轨过程中，某些体制的改革“超前”和“滞后”（瓶颈）都可能造成无效率的结果。

谁该对恶化的地区金融生态环境负责——责任并不全在地方政府

　　记者：既然如此，谁该对恶化的地区金融生态环境负责？这次金融生态环境评价对构建良好的金融生态环境提出了哪些建议？
　　李扬：这个问题问得好。我们作为研究者，发现问题还不是目的，找到解决问题的建设性方法才是目的。从地区金融生态环境角度看，尽管是地方政府发动了不可持续的破坏性竞争，并造成了某些地区金融生态环境的恶化，但导致这种状况的深层次原因却不完全在于地方政府。有鉴于此，构建良好的金融生态环境至少需要包括以下几个层面的体制改革。
　　一是深化行政管理体制改革，加快推进政府职能转变，合理划分中央和地方的公共事务管理职责。
　　地方政府的破坏性竞争以及由此产生的对地区金融生态的负面影响的存在，一个至关重要的原因在于，政府与市场的权利边界不清晰，政府体系没有从根本上转变为公共服务型政府。改革开放以来，中央政府在纵向职权划分上以简政放权为重点，不断调整和理顺各级政府的职权关系，取得了一定成效。但是这种行政性分权模式仍存在不少问题，尤其是各级政府的职能划分依据不规范或不合理。
　　记者：我看到一份叫《中国利民分权化管理》的世界银行报告说，“实际上，中国将失业补偿、医疗保险和养老金责任下放到地区（市）和县政府，这在实际上独一无二的。”
　　李扬：是的。随着中国经济的发展和市场化进程的推进，地方更多地承担了经济发展的责任，更多的事权也被下放，地方政府的权利逐渐扩大。在这样的前提下，基于对中央政府在利益分成机制上的不信任，地方政府必然存在着利用“模糊产权”和“预算软约束”的制度环境来攫取体制外收入的动力。
　　为此，需要积极探索法治性分权模式，加快健全和完善相关的法律法规体系，修改有关法律，或制定专门的法律、法规，按性质、领域、范围等明确界定各级政府职权，实现纵向政府行政层次的合理化，并将调整各级政府职权范围的程序法定化。　　
　　二是改革不合理的税制体系和税收征管模式，建立规范的财政均等化转移支付制度，强化对中央和地方各级政府和各部门的预算管理和审查监督制度。
　　自党的十四届三中全会以来，尽管中央已逐步明确了以公共财政为导向的财税体制改革目标，但是近年来地方财税体制改革严重滞后。地方税缺乏主体税种，以增值税、营业税等流转税为主的税制体系使地方税收过度依赖GDP增长，并且对中央的反周期政策极为敏感；由生产地或企业注册地征税的税收征管模式不仅不利于缩小城乡差距和地区差距，更进一步导致“政商勾结”和地方保护主义盛行。
　　由于在分税制改革过程中没有以规范的方式明确各级政府间的财权和事权关系，政府间财权和事权划分不合理，结果导致财权层层上移，事权层层下移。公共支出的高度分权化与财政收入不断集中化的趋势形成鲜明对照。在公共支出总额当中，中央支出仅占30%，按国际标准衡量处在一个较低水平。
　　1994年分税制财税体制改革的缺漏在造成省级以下地方财政严重困难的同时，也未能通过中央政府的转移支付职能有效发挥地区间财政均等化的作用。虽然近年来中央对地方的转移支付规模逐年递增，2001年、2002年、2003年中央补助地方支出分别为6001.95亿元、7351.77亿元和 8261.41亿元，分别占当年中央财政支出的51.0%、52.1%和52.7%，占地方财政支出的45.7%、48.1%和48.0%。
　　记者：地方政府“跑部钱进”之风愈演愈烈，是否与此有关？
　　李扬：正是这样。由于制度不规范、不透明，同时由于预算编报不完整，对中央拨款的去向和使用效率均缺乏有效的审查和监督，规模庞大的转移支付对于平衡地区间财政收入差距作用非常有限。从这个角度看来，要规范地方政府的行为，必须对现行财税体制进行根本性的变革，着力解决地方财政与事权不匹配的问题。
　　三是强化社会信用体系建设，从立法和司法角度强化对债权人的利益保护机制，建立以保护债权人为中心的规范有序的社会信用环境。
　　四是推进金融体制改革，建立规范化的地方政府融资渠道，构建多层次、区域化的资本市场，破除金融抑制和国有银行垄断。