如果没有持续的财力保证，农村最低生活保障制度很难持续。类似于低保的制度安排都应该归于全国性的公共产品，由政府通过发行类似教育券的形式向低保人群提供补助。
    日前召开的国务院常务会议决定，今年将在全国建立农村最低生活保障制度。据估算，这项政策将使我国3000万生活困难的农村居民获益。我们在为这项制度的实施欢欣鼓舞的同时，也不禁对政策的持久性和有效性心怀担忧。
    在二元的体制下，中国对农民的救助是临时性的，最低社会保障制度的建立，改变了这一特征。系统的制度设计至少从形式上体现了一种公平，同时，也彰显了政府承担公共风险的最本质特征。
    低保制度的出现是市场失灵的结果。以追求效率为第一要务的市场很难解决收入分配不公的问题，也就是说，有很多人是难以承担市场风险的，那些病残、年老体弱丧失劳动能力等生活常年困难的农村居民尤甚。低保制度的建立，实则是政府主动去承担风险的结果，是政府给民众发出的一个信号。即，公民的税款用到了实处，当意外的灾害让你失去承担风险的能力时，有政府为你担保。公民个人的最优行动便是努力地追求效率，政府努力地解决公平，分工协作，相得益彰。
    政府的这种做法，实质上是一种承诺，而承诺必须是可信的才有价值。承诺如何可信？持续的财力支持。对于政府来讲，推出一项得民心的制度并不难，难的是好的制度能否持之以恒。相对于以前的可以相机抉择的救济制度，制度化的农村最低保障对政府财力的约束更加强烈。如果没有持续的财力保证，这一制度很难持续下去。这也是人们在欢欣之余最大的担忧。
    根据国务院的要求，农村最低生活保障制度以地方人民政府为主，实行属地管理，中央财政对财政困难地区给予适当补助。这是沿袭了过去农村政策的一贯做法，即，中央许下诺言，地方实践。任何的政策变化都会引起权利的变化，财政政策是公共权利与私人权利的转换器。在地方与中央、财权与事权不对称的制度背景下，中央的许诺与地方的执行不可避免地会产生冲突，在一些落后的地区更是如此。中央与地方需要在成本分担与收益分享方面进行博弈。如果成本明显高于收益，地方政府只能是通过压低标准、减少人数等来完成任务。在转轨时期中央与地方的博弈中，我们会发现此类的冲突比比皆是。从教师工资的拖欠，到小学义务教育只有依靠社会捐款才有希望等等。如果不从转移支付制度上进行彻底的改变，低保制度会不会也是这样不尽如人意，不得而知。
    从经济学的视角考察，我们会发现，类似于低保的制度安排都应该归于全国性的公共产品一类。政府通过发行类似教育券的形式向全国的低保人群提供补助，从技术上可以做得到的，从中央的财力上来讲，也是可以保证的。这对于落后地区的制度实施尤其重要。
    这其实说明了这样一个道理：单纯地依靠政府来解决低保问题存在着极大的风险。那么，如何来解决这个问题？答案是从哪里来，就到哪里去。农村低保群体面对的窘境，是一个市场风险累积的过程。除个别的人以外，他们中的大部分如果在风险来临之前进行了预防，这种境遇在很大程度上是可以避免的。这种窘境的形成，要么是因为控制不住自己的消费欲望，导致入不敷出；要么是没有接受良好的教育，人口红利在老年后迅速减弱；要么是没有参加适当的保险，人身受到伤害没法得到补偿；要么是在年轻时没参加社会保险，以至于没有养老金，也没有失业金。对于这些存量风险，政府必须通过制度安排来化解，而对于新增的风险，即，如何减少新的低保人群的出现，则需要政府下更大的工夫。这里的事情很多，其中最重要的是医疗与教育，前者可以马上治病，后者则可以从根本上解决这个问题。

（清华大学公共管理学院）