提要

　　北宋(公元960—1127年)政权的建立，结束了五代十国时期的分裂割据局面，开启了之后元明的统一局面，是一个承上启下的重要朝代。但是，北宋从一开始就是一个“积贫积弱”的封建王朝，既不能与之前强大开放的唐代相提，又无法与之后横扫欧亚的元代并论。这样的惨淡局面勉强维持了一百多年，再长期下去就会有亡国的危险。如何走出“积弱积贫”的困境？到北宋中叶宋神宗时，决定从财政改革入手改变北宋风雨飘摇的命运。

宋神宗坐像

宋神宗为了探索图强之路，把王安石推上了改革的舞台，实施了八大改革，在历史上写下了浓重的一笔。

　　北宋积弱积贫的形成

　　北宋所谓的“积贫”，就是国家财政力量薄弱，长期处于入不敷出的局面。宋神宗以前，财政“年年亏短”，“支诸宿藏”。如宋仁宗宝元元年(1038年)，天下收入金帛1950万，支出将达2185万，赤字达235万。等到宋神宗即位后，“百年之积，惟存空簿”，财政走上了一条更加艰难的道路。
　　所谓“积弱”，是指国家军事力量弱小，无法抵抗来自西夏和辽、金的侵扰，难以保障国家和人民的安全。北宋建国以后，就与东北边境的契丹族和西北边境的党项族连年发生战争，北宋仅与契丹就发生了大小80余次战役。由于北宋政治腐败和军队软弱涣散，虽然耗费了巨额的财力和人力，但每每以失败告终。不得不与辽签订不平等的“澶渊之盟”，又与西夏达成和谈，每年上贡大量的金银丝绸，换来一时的苟安。
　　这种局面是怎样形成的？还要从宋太祖时期说起。宋太祖赵匡胤实现了国家统一后，鉴于唐五代藩镇飞扬跋扈的教训，希望通过“杯酒释兵权”的办法取得长治久安。所以，北宋建国后，一是解除了众多的军事将领的权力，封为高官使之归田园；二是为了得到后周遗老遗少的支持，把大批旧官僚接受包揽下来。三是为了达到官府之间相互制约以强化皇权的目的，又通过科举取士、恩荫授官、卖官鬻爵等途经增加大批新官吏。官吏人数从宋真宗的9785人扩充到宋仁宗时的17300人，增加了近1倍，地方胥吏增加了3倍。清代史学家赵翼感叹“自古滥官，未有如此之多”。
　　宋代为了巩固政权，从建国开始一百余年实行“养兵”政策，认为扩大军队既可减少农民造反，又可使其为国卖力，可谓是治国之良策。由此军队数量与日俱增，宋太祖时38万人，宋太宗时66.6万人，宋真宗时91.2万人，宋仁宗时125.9万人，军队增长了3.3倍，禁军增长了4.2倍。冗官冗兵必然造成冗费，其中养兵之费就占去了总支出的80%。冗吏耗于上，冗兵耗于下，取尽山泽而不足，国之血脉全被这颗毒瘤吸光了。可见，北宋的“三冗三费”已成为国家肌体上的不治之症，
　　宋代统治者本指望以富人立国，认为富人为国聚财、守财，是国家的根本，只要大土地所有者得到发展，国家财富就有了可靠的来源。由此出发，宋代长期实行富人立国的财政方针，不仅对官僚地主实行税收优惠政策，而且实行“不拟兼并”的土地政策，致使土地很快完全私有化，被官僚地主所占有。建国只二十余年的时间，就出现了“富者弥望之田，贫者无立锥之地；有力者无田可种，有田者无力可耕”的局面。
　　为了摆脱危机，国家不断加重农民的赋税。宋代广大劳动人民负担着繁重的租税和徭役。从赋税来看，除了缴纳名正言顺的“两税”之外，还有各种名目繁多的苛捐杂税。如丁身税、“杂变”、“支移”、“折变”等等，多不胜数。农民由于没有生路，纷纷揭竿而起，从开宝六年(973年)开始，各地农民反抗斗争就连绵不断，至庆历七年(1044年)，计达十余次。
　　统治者企图通过加重对人民的剥削而解决财政危机和军事危机的梦想完全泡汤了。不仅没有增加财政收入，反而激化了阶级矛盾，致使北宋政府置身于经济危机、政治危机，财政危机、民族危机的重重包围之中，统治者忧心忡忡，难以度日。

　　一条艰难曲折的改革路

　　熙宁二年(1069年)，宋神宗为了探索图强之路，把王安石推上了改革的舞台。任命他参知政事(副宰相)，同年改任为同中书门下平章事(宰相)。王安石也不负所望，毫不犹豫地登上了这个祸福难测的是非之位，上奏成立三司条例司，作为改革的专门机构，由他亲自主持，实施了八大改革。
　　改革是什么？改革就是对各个既得利益集团的利益再分配，古今莫能例外。我国封建社会到了宋代，大官僚、大地主、大商人的势力已经发展成熟，他们为了保护自己的既得利益，结成了“三位一体”的联合体，改革只要碰到任何一方，就会受到他们的围攻和反对。
　　熙宁三年(1070年)，既是改革初始，也是改革的高潮，一连实行了三项改革。首先实行均输法，对北宋贡输制度进行改革。其次实行青苗法，抑止私人高利贷。目的是用政府信贷代替私人高利贷，解决农民贷款难的问题。另外，为了改善农业基础实施，此年还实行了农田水利法。国家通过青苗法低息贷款(年息一分)，支持各地兴修农田水利，治理河流，防止水害。要求各地修建河塘水坝和需要治理的河流，俱上报政府，涉及数县的大型工程，由政府出面组织协调。农田水利法发布后受到广大农民的拥护，很快在全国推行，收到很好的效果。
　　但是，改革一开始，就受到许多大官僚的反对和攻击，说王安石是小人，用均输法夺商人毫末之利。范纯仁上书请罢均输法，苏辙说均输法“法术不正”，其害不可胜言，并以辞职表示反对。青苗法遭到的攻击更加强烈，右谏议大夫司马光，说青苗法富人贷款收三分利息，还要为下等户担保，会使富者变贫，贫者更贫。翰林学士范镇说青苗法的目的是要富人致穷，开封府推官苏轼指责青苗法“亏官害民”，宰相富弼称病辞职，以示反对。
　　对此宋神宗没有表态，因而攻击再掀高潮。原宰相韩起上书全面否定青苗法，并恶意说青苗法本钱有失陷之虞，其他大臣也随声附和，引起宋神宗的怀疑。王安石勃然大怒，当众驳斥，一气之下称病不起，奏请罢职。
　　好在宋神宗还比较清醒，继续支持王安石推进改革。熙宁四年(1071年)，王安石推出了讨论已久的免役法。免役法是针对差役繁重而制定的，主要内容是出钱免役。这项改革从熙宁二年提出草案，派人到各地听取意见，然后又起草免役法条例进行试点。在此基础上，先制定了开封府的方案，此法在开封府榜示一月，民无异议。到熙宁四年，在全国正式实施，主要内容，一是国家制定的免役户不再服役，随夏秋两税交纳免役钱；二是免役钱的数额各地根据事务简繁自定，除雇役外剩余的部分专用于灾荒，称为“免役宽剩钱”；三是城市原来不服役的官户、寺观、女户按半数交纳役钱，称为“助役钱”。
　　在免役法的实施中，由于户等高的户不在免役之内，原来不服役的人户也承担免役钱，反对者的力量进一步加强。司马光批评说：徭役自古出于民，敛民钱实行雇用制，为害更甚于青苗法。分管军事的正、副枢密使文彦博和冯京进言：祖宗法制俱在，不须更改以失人心。宋神宗问：改革免役法士大夫不悦，对百姓有什么不便？文彦博反问：“皇上是与士大夫治天下，还是与老百姓治天下？”王安石为了刹住反对者的气焰，查出了反对者制造的一起破坏改革的事件，当众揭露了其阴谋，下令该法办的法办，该罢免的罢免，才使反对改革的浪潮暂时平息。
　　熙宁五年(1072年)，王安石趁势态暂时平静，又接着实行了市易法和方田均税法。市易法是针对北宋中叶富商大贾垄断市场、操纵物价、盘剥市民而改革的。目的是稳定物价，免除中小商人受富商大贾的压榨，增加国家财政收入。方田均税法，是针对北宋土地占有极不均等，贵族官僚广占田园而不纳税，贫民“产去税存”的现象进行改革的。
　　免役法和方田均税，大大地伤害了大地主的利益，于是更大的攻势又迎面而来。大商人放出谣言，市易法实行后京城百物都涨了价。文彦博上奏：改革致使华山崩裂，天神共怒；市易法与民争利，有损国体，群臣深感羞耻。免役法使当朝国丈无法欺诈行户，这些人也纷纷加入了反对者的行列。两宫太后天天告状，非要宋神宗赶走王安石不可，改革又陷入困境。
　　到了熙宁七年(1074年)，对改革形成了空前规模的大围攻。这时又遇上连续两年的大旱，反对者就把罪责加到了王安石头上。宋神宗不知所措，想就此改变主意。改革机构内部也出现了分化，不少人见风使舵，转而反对市易法。王安石看到改革难以再进行，只好再次辞去宰相，回到老家江宁休息。
　　不久，关于市易务免行钱的问题查清结案，参知政事冯京被罢免，郑侠贬官英州，王安石才得以恢复相位。但从此改革大势已去，反对力量日益强盛，改革力量逐渐削弱，宋神宗也开始动摇了。失去宋神宗的支持，改革难以成功，这一点王安石是十分清楚的。所以，他再次恳请辞职，算是被彻底挤下了改革的舞台。
　　元丰八年(1085年)，宋神宗病逝，十岁的宋哲宗即位，太皇太后高氏临朝听政，全盘否定了这场改革。司马光受命为宰相，尊我者留，异己者逐，改革者贬，形成了一个坚固的利益集团。此年，司马光相继废除了方田均税法、市易法、免役法和青苗法，王安石也含恨而死。

　　从困境中看到的希望

　　这条艰难曲折的改革路走过了十几年，是否走出了“积弱积贫”的困境？事实证明改革的措施虽然在反对者的阻挠下未能实行到底，但在改革期间也取得了一定的成效。

　　第一， 租税负担趋于公平。方田均税法实行后，官僚贵族和地主豪强所占有的土地无法再隐瞒了，必须按土地的多少和质量的等级向国家纳税，占地多者交税多，占地少者纳税少，少数农民承担国家大部分租税的不合理现象得到了改变。青苗法实施后，农民不再忍受高利贷的盘剥，可以低息向政府借款，以维持正常的生活和生产，青苗法被称为“有富民之利”。免役法实行后，农民解除了劳役之苦，虽然要缴纳免役钱，但下等户缴纳得少，上等户缴纳得多，所以免役法在开封府受到民众的欢迎，民情喜悦，“欢呼散去”。

　　第二， 促进了农业经济的发展。农田水利法推行后，全国各地掀起了兴修水利的高潮，旱地得到了灌溉，渠堰得到了修复，江河得到了治理，农业基础设施大为改善。《宋会要辑稿》记载，在改革期间，全国兴修水利工程17093处，收益民田达36177888亩，这一成绩不仅在宋代，即使在整个封建社会也是非常突出的。

　　第三， 财政由贫变富。由于改革发展了经济，壮大了税源，扩充了税基，减少了浪费，节约了支出，国家财政收入显著增加。《文献通考》记载：改革前的国家税收，景德时为6829700石，皇佑中降到338457石，治平中回升到12298700石，而改革后的熙宁十年(1077年)剧增到52101029石，即使与治平时相比也增长了4倍。中央积蓄的钱粟，“数十百巨万”，作为户部的经费，“可以支二十年之用”，这个变化实在是巨大的。《宋史》云：“熙宁、元丰之间，中外府库，无不充衍，小邑岁积钱米，亦不减二十万。”财政收入的迅速增加，彻底改变了北宋“积贫”的局面。

　　另外，社会趋于和谐安定。从农民的反抗起义来看也大为减少。北宋建国到改革前108年中，大型的农民起义有9次，平均12年一起。从淳化三年到熙宁元年(992——1069)77年间，平均8年多发生一起农民起义。特别是宋仁宗庆历年间农民起义尤为频繁，8年中平均2年发生一次。改革前是农民起义的高潮，“一年多如一年，一伙强于一伙”。财政改革期间却很少有农民起义事件发生，国家出现了难得的安稳局面。
　　由此可见，北宋中叶这场财政改革已经取得了显著的阶段性成果，可以说它已经开辟了一条图强的路，使北宋政府正在走出“积弱积贫”的困境。如果改革的措施不废除，能够继续实施和完善，取得的效果就会更大。如今审视北宋走出“积弱积贫”的轨迹，说明财政改革是促进经济发展、社会和谐、政权稳固的重要途径。

(作者为财政部财科所研究员)