始建于公元1346年的平遥县衙，是我国仅存的较完整的县衙，面积2万余平方米。

　　提要：中国典当业有着悠久的发展史，但它的发展并不是随意的，不仅受到政治、经济、军事、文化等各方面因素的影响，而且受到历代政府的管理和制约。作为政府，对典当业的管理主要是审批、限制当息、征收当税和惩治不法。

颁发当帖

　　“当帖”又称“由单”，相当于今天的营业执照。唐代以前典当业是否由政府审批，因传世资料太少，无从判定。《唐令拾遗》记载，唐代公私以财物出举者，“任依私契，官不为理”。也就是说开设质库要有官府的公契，否则发生纠纷政府不管，这里的公契相当于以后的当帖。
　　五代时期开始征收当税，从税法的角度看，征税是合法性的标志。五代以后的典当业也不再是无政府状态，经营者得到了官府的承认，具有了合法地位，可惜这也是一种分析猜测而已。
　　清代当帖有了明确的记载。政府规定，“凡开典当，商家必须赴部请领凭帖，始许开设。”当帖始发于雍正六年(1728年)，此年制定了《典当行帖规则》，由户部通令各省，调查当商户数，限令各当商到官府登记，请取当帖。当帖每年完税后更换一次，各州县征完税银，连同旧当帖上交各省藩司，藩库收银时换发新当帖，如果当铺停开，退帖免税。可见，当帖既是当铺的纳税凭证，又是经营者的执照，是非常重要的。嘉庆五年(1800年)，为了海防筹款，又通令当商领帖一张，捐银若干，谓之“帖捐”，这个帖子是临时性的，与正式的当帖有区别。
　　到了中国近代，当帖制度进一步完善与科学。北洋政府时期，在发放当帖时还单独征收当帖税，将帖税与当税分离开来。清代的当税中还包含着当帖税，不是完全意义上的当税。1914年，北洋政府正式设立当帖制度，当帖的有效期3—20年，从而改变了清代每年换发当帖的历史。当帖税按当铺资本多寡分为等级，京兆每帖100元；直隶分为300、250、200、150元四等；吉林、黑龙江、察哈尔与直隶的当帖税相差不多；当帖税较高的有河南、江苏、浙江、湖南、四川等省，税额500—150元不等；低的有山西、江西、湖北、甘肃等省，当帖税300—60元不等；较低的有奉天、新疆、热河等地，当帖税100—20元不等；最低的是安徽，当帖税不分等级，只有1元；全国惟一没有当帖税的是广东省。除此，吉林、河南、山西、江苏、安徽、江西、浙江、甘肃、新疆9省还要交注册费，最高的是浙江和山西，每帖100—20元，最少的是1—7元。
　　由此可知，北洋时期的当帖制度不仅比清代大为完善，而且付诸实施，对促进典当业合法经营起了一定作用。

规定当息与当期

　　经营典当业，目的是要盈利，这就出现了所谓的“当息”问题。中国的当息分为两类：一类是官府典当业的当息，另一类是民间典当业的当息。
　　中国的典当业又分官当和民当。官当当息有明确记载从唐代开始，唐代的官当当息比较高，一般以五分取利。金代大定十三年(1173年)，规定官当“十中取一为息”。大定二十八年(1188年)仍然保持这样的利息，月息一分，不到一月按日计算。清代的官当利息也较低，乾隆十二年(1747年)，“按一分起息，每年约得利银八千余两”。乾隆二十四年(1759年)，“定以二分取息”。此时官当执行低息，主要体现了不与民争利的原则。
　　对民当的利息，政府从社会安定出发进行干预。这种情况最早见于唐代，开元十六年(728年)，唐玄宗以为当息过高，不利于民生，下令“自今以后，天下负举但宜四分取利，官本五分取利”。《唐六典》记载：“凡质举之利，收子不得逾五分出息。”《唐令拾遗》记载：凡公私以财物出举者，“每月收利，不得过六分，积日虽多不得过倍。”
　　明代民间当息有所下降，法令规定：“典当财物，每月取利并不得过三分，年月虽多，不过一本一利。”政府是这样规定的，但执行起来并不尽然，南京福建当帮取利是三分至四分，显然超出了政府制定的标准。咸丰年间，华南地区的民间当息，大体上每月2%，如果典当物是毛制品利息每月3%，因为这类物品容易发霉，会导致当铺亏损。
　　清代民间当息，顺治五年(1648年)谕令户部：一切债负，每银一两，只许月息三分，不得多索及息上增息。考察各时期的情况，也基本维持这一标准。不过，政策只是一个限定，在具体实施中还有一定的灵活性。有的当铺按借款数额定息，借款多利息则低，借款少利息则高。如康熙时浙江湖州府的典商，“质库息钱九分三等，借十两以上者每月一分五厘，借一两以上者每月二分，借一两以下者每月三分”。有的当铺按当物的价值定当息，如天津的当铺，金银首饰每两二分，绒呢皮货每两三分，十两以上则二分，铜锡器皿无论多少一律三分。一直到嘉庆年间，民间当铺继续执行着月息三分的政策，光绪二十六年(1900年)以前，京师典当业多为月息二分或二分五厘，若以大宗货物入当，仅取二分乃至一分。由此看来，民当在清初能较好地接受政府的管理，国家的政策调控是有效的。
　　清末的私人典当业在年终岁尾还保持“减当利”的做法。如天津城乡，四十余家当铺，每年十一月十六日起至十二月底止，由官出示，减利惠民，“平时三分者，让作二分，二分者让作一分五厘”。让利的做法虽然属于临时性的政策，但对民众还是有利的，因而深受民众的欢迎。
　　民国时期与清代相比，当息每月一般也在二至三四分之间。如1932年，福州的当息每月由原来的二分增加到三分。但日商开设的当铺，利息普遍高于中国政府月息三分的规定，如烟台的日当月息为4—7分，青岛日当50元以下月息五分，百元以下月息四分；济南日当一元以上月息六分，10元以下五分，百元以上四分。东北日商的当铺，月息有的高达10分。可见日商获利之多，剥削之重。
　　当期与当息有一定的关系。金代当期一般为两年，清代同治、光绪年间江苏当铺有的以3年为限，还有的以一年为限。浙江杭州皆自元旦为始，以14个月为限。左宗棠任两江总督时，发现当铺期限参差不一，制定以27个月为限。民国时期，日商当铺不仅利息重，而且当期短，有的地方一年到6个月，甚至一两个月。

征收当税

　　中国典当业在五代之前不向官府纳税，这是典当业受人青睐、蜂拥而上、迅速发展的最大动因之一。
　　我国当税最早出现在五代时期的后周(公元951—960年)。这时期已经出现了关于典质的“税印”、“税务”事项的说法，这是迄今所见文献中关于征收当税的最早记载。
　　缴纳当税详见于明代。万历年间，由于当税很轻，地方官员认为不公平，在筹集辽东战费时，河南巡抚沈季文指出：征税之法，应税富民，不应税贫民。开设典当者，但取利息，无赋税之烦，赀数千金，课无十两。河南徽当二百余家，量派银二千六百余两，足以免全省贫民税赋。这段话反映了两方面的情况：一是明代已经开设向当铺征税，无赋税之烦，是说当税太轻，因此力主向典当业课以重税；二是这里征收的税是战费的加派，认为应该加给当商，不应该摊派给贫民。并在此基础上，提出“典税分征”的建议。户部给事中周汝谟认为当税分征有困难，因为通都大邑，铺大本绕，征百千也不难，偏僻地区，铺小本薄，征数金也不易。他对当税分征的办法进行了改进：不仅考虑当铺的规模，而且定其资本多寡，使纳税者不难，征税者方便。他强调这是“不平而平之法”，从此进一步完善了征收当税的政策。
　　清代的当税长期以来都是比较轻的，政府每年征收的当税不多。康熙二十四年(1685)大约15080家当铺，按每年每家5两计，征当税7万余两；乾隆十年(1745)大约22781家当铺，征税11万余两；乾隆十八年(1753年)是90375两，嘉庆十七年(1812年)是115695两。光绪十四年(1888年)大约7000多家当铺，征收3万多两当税。这与其他税收相比不占主要位置，对于政府来说实在是杯水车薪，无法解决国家的困难。
　　但在此之后，因为特殊的原因当税突飞猛涨。光绪十三年(1887年)，河南黄河决口需要巨款，户部建议每家当铺预征20年当税，合计100万两。各行省接到户部咨文立即催办，直隶省缴纳的最多，共53000两。另外，又规定从光绪十四年(1888年)起，每家当铺年纳税50两，临时性的加征却成了固定的当税，比以前突然提高了10倍。要求当商分春秋两季到地方官署纳税，年内新设的当铺不论何月，一律按全年缴纳。
　　北洋时期，政府制定了详细的当税制度。京兆地区当铺年纳100元；吉林、黑龙江、江苏、山西、贵州年纳50两；河南年纳150元；福建年纳100两；江西年纳80元；新疆年纳24元；热河、浙江年纳75元。其余省份按等级缴纳，直隶分四等，年纳250—100元不等；奉天分三等，年纳150—30元不等；安徽分三等，年纳300—180元不等；湖南分三等，年纳100—60元不等；陕西分十等，年纳200—40元不等；四川分三等，年纳200—100元不等；湖北繁华地区年纳200元，偏僻地区年纳150元；甘肃繁华地区年纳80元，偏僻地区年纳56元；广东省繁华区当店年纳200元，按店年纳400元，押店年纳600元，偏僻地区，当店年纳150元，按店年纳300元，押店年纳450元；察哈尔分四等，年纳250—100元不等。由此可见，民国时期的当税制度已步入了规范的轨道，但当税却出现不断增加的趋势，民国比清代不知增加了多少倍。

加强规范

　　历史上的社会与现实是一样的，当铺有遵纪守法的，也有违法乱纪的。政府对典当业的管理，首先是制定有关制度，引导典当业规范经营；其次是惩处典当业的不规行为，保障行业内的公平竞争。
　　政府对典当业加以规范，从唐五代时期就已经开始。这一时期的《唐六典》、《唐会要》、《唐令拾遗》等典法中，都有关于典当业的政策和制度。如发生抵押者不赎的现象，质库首先要报告管理市场的“市司”进行处理，除去成本剩余要退还给抵押者；负债者如果逃走，保人代其赔偿。
　　元代的法典《通制格条》中，对典当业有各种规定。如不许官司科扰当铺，妄行生事，敷敛财物；当铺若恶意收赃，加一取息，以违法者论。《元史·刑法志》禁止“诸典质，不设正库，不立信帖，违例取息”。《元史·兵志》对典当中“误典贼赃”的问题作了明确的规定。《元典章》中也有许多典当业方面的规定。
　　明代关于典当业管理方面的制度和立法，比以往各代更加完善和系统。政府不仅以法令对当商利率和计利方法作出了详细规定，而且对典质不动产也有详尽的说明。明代更值得肯定的是禁止官吏经营典当业与民争利，对监督典当业的官吏，更严禁从事典当活动，违者严加制裁。如《大明律》规定：“若监临官吏，于所部内举放钱债、典当财物者，杖八十。违禁取利，以余利计赃，重者依枉法论，并追余利给主。”至今看不到明代官僚和寺院开设当铺的踪迹，实在是难能可贵的，也反映了明代制度完善，管理严格，政策见效。
　　清代在明代管理制度的基础上，进一步加强典当业的制度建设，这方面的法令比明代更加详备，连“活契典业”这样难以定性的概念，清代的法律里都有明确的界定。地方政府也发布了不少行政法规，如雍正三年河南省的《禁重利放债》、《严禁当铺收贼赃等事》，乾隆初江西按察使颁行的《示当铺》等，就是地方法规中保存至今的代表。
　　与此同时，对当铺利用各种手段，强取豪夺，牟取超额利润，坑害民众的行为，历代政府严加禁止。对维持市场公平发挥了重要的作用。

(作者为财政部财政科学研究所研究员)