在今年两会期间，全国人大常委会预算工作委员会主任高强曾表示，今年8月将审议《预算法》修改稿，这预示着《预算法》的修改已经提上议事日程。而近日有媒体的报道指出，在《预算法》修改稿中，部门预算公开、取消“预算外”的概念，增加法律监督等内容，成为这一次修改的亮点。报道甫一出来，便引起了各方的关注。
　　为何《预算法》的修改会引起这么多媒体的关注？这是由预算在现代国家中的重要地位所决定的。虽然现代各个国家的政体并不尽相同，但是由民选大会通过预算来控制行政机关和各公权力机关的活动却是通例。从历史上看，公共财政的产生与预算制度的产生是同一个历史过程，预算制度孕育造就了公共财政。纳税人通过代议机构对政府的制衡机制进行监督，政府必须编制预算并经代议机构批准付诸实施。代议机构对预算的议决、监督执行是从纳税人的利益出发的，赋予政府预算应体现纳税人意志的政治意义。预算制度不但对财政具有严密的控制,且形成为指导、监督及批评一切行政活动的最有效工具,以法律程序保证政府收支不偏离纳税人利益,并用法律保障私人财产权不受政府权力扩张的侵害。
　　天下没有免费的午餐，如果没有议会的拨款，那么任何政府机构的活动都难以为继，甚至面临关门的危险。1995年11月14日至19日、1995年12月16日至1996年1月6日，由于美国国会与政府在平衡预算问题上的分歧和对立，国会迟迟不批准政府预算，致使美国联邦政府的部分机构两度关门，大批联邦机构雇员回家待业，政府机构处于半瘫痪状态。为什么议会会对政府提交的预算产生如此重大的分歧，进而导致“政府关门”？从表面上来看，这是由在西方民主国家存在的多党制所决定：不同的政党对同样的问题持有不同的意见。在具体的政策实施过程中，对相关问题的拨款数额的多寡就成为表达不同意见的最为重要的形式。也正是如此，对政策的不同意见在最后的实践中就以对预算数额的同意与否的形式表现出来。
　　而从世界各国的通例来看，议会对行政机关的预算控制是有着严格的法律形式的依据。以英国为例，1787年英国国会通过《统一基金法案》，标志着现代政府预算制度确立。自此英国有了正式的预算报告，且全部的财政收支被统一到一个预算文件中来。1822年，英国财政大臣开始将预算报告提请国会审议，从而确立了按年度编制和批准政府预算的制度。此后,国会又取得了审核预算执行的权力。或者可以说，现代民主国家的公共财政史，实际上就是不断地通过法律形式由议会对行政机关的活动进行预算控制的历史。
　　近年来，伴随着中国社会经济的迅猛发展，公民的纳税也随之增加。仅以个人所得税为例，据财政部在2009年公布的统计数据表明：1994年，我国仅征收个人所得税73亿元，2008年增加到3722亿元。从1994年至2008年间，个人所得税收入占GDP的比重也由0.15%上升至1.24%，占税收收入的比重由1.4%上升至6.4%。随着公民纳税的增加，公民就越来越想明白自己缴纳的税收被投入到了何种用途，“取之于民”的税收是不是被“用之于民”？
　　但让人遗憾的是，我国的政府预算制度虽然已经建立了初步框架，但是这个框架还很简陋，远未达到精细的地步。更为重要的是，这个框架在实践的运作过程中，还存在着走样的危险。一个最为明显的例子是，在相当长的一段时间内，由人民代表大会来审议政府预算还只是一个徒具形式的制度，并没有能够完全地贯彻落实：每年的人代会上人大代表既没有时间来对预算的内容进行仔细的审议，而政府提供给人代会的预算总额在很大程度上还是一笔糊涂账：不少地方人大代表表示看不懂政府预算就是一个例证。
    政府的活动理应处在人民的监督之下，而预算制度给人民提供了这样一种可能。我们希冀以此次《预算法》的修改为契机，厘清依附于预算制度上的诸如预算为收入等一切不合理要素。唯有此，公共财政才有希望，人民监督政府才有可能。

(作者系上海金融与法律研究院研究员)