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| 2009-06-18 秋风 来源:21世纪经济报道 |
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近些年来，一些地方农地征收引发的纠纷凸现。因而，人们普遍期待法律起草者认真面对这一问题，借法律修订之机，对地方政府征收土地的权力予以限制。《物权法》曾经为征收加了一个“为了公共利益的需要”限定，目前透露出来的《土地管理法修订草案征求意见稿》也新增一条界定“征收土地的范围”。
新增条文之第一款是：“为了公共利益的需要，进行下列建设，需要使用集体所有土地的，依法征收为国有：（一）在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内，国家实施城市规划进行建设；（二）在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围外进行基础设施、公共管理和服务设施、军事设施等公益性项目建设。”
该建议稿随后又有一款：“公益性项目用地目录另行制定。”接下来第三款则是：“对在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围外，为了公共利益的需要进行非公益性项目建设需要征收土地的，依法定程序由国务院或者省、自治区、直辖市人民政府批准。”
该建议稿第一款以土地利用规划作为征收的依据，凡是由该规划划入城镇建设用地范围内的土地，政府均可进行征收。考虑到在中国，制定土地利用规划属于政府的工作范围，可以说，这个规定或许会为一些地方政府行使征收权提供了极大便利。
中国法律上的“征收”，实即国外法律中的“征购”（eminent
domain），它是伴随着现代国家而出现的一种概念。国内很多人对征收有诸多不正确的理解，不用征购而用“征收”概念，就是其一。征购首先是一种公平价格购买，其与一般交易唯一的区别在于，它是强制性的，私人不得拒绝交易。也正因为此，各国法律普遍要求，征购价格不得低于市场参考价格；法律对政府此种权力还设置了很多程序上的限制。首先是严格限定政府可征购之范围，政府仅可基于十分有限的目的行使征购权，从而使征收这样十分特定的交易方式，在自由交易的汪洋大海中仅成偶然的例外。
在中国，农地转换用途变成城镇建设用地的一切交易，也即全部城镇商业性建设用地之获得，都以征收方式进行。如此土地交易过程在一些地方会引发诸多问题。明智的《土地管理法》修订应当致力于改变这种局面，应考虑把征收权适当合理的装入法律的笼子。为此，笔者提出如下建议供参考：首先，应该考虑采用更为清晰的“公共用途”（public
use）概念。目前的立法建议稿已经提出了一个“公益性项目”概念，所谓公益性项目其实就是公共用途项目，或许可以考虑用“公共用途”概念。
其次，应列举公共用途项目之目录，而不应再授权其他机构“另行制定”该目录。留一个“另行制定”的尾巴，会产生一定的弹性空间。
第三，法律应当明确规定，除了公共用途项目之外，政府不得再行使征收权。这样的立法可能比较严格。有人担心，一旦有如此严格的规定，可能影响城市化、工业化进程。尤其是某些经济专家，鉴于中国基础设施建设之快速发展与工商业的迅速扩张，而强烈要求保留现有的土地征收制度。这样的看法是短视而有害的，若人们、尤其是弱者的自由与权利未得到平等的有效保障，则经济增长未必能导致经济发展，经济发展也未必能促进社会发展与人的幸福之增进，而后者才是一个正常社会所应追求之目标。 |
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