|
|
|
|
|
|
|
|
| 2009-06-17 秋风 来源:21世纪经济报道 |
|
|
要弄清关于小产权房的争论，需要回到问题的根本：土地的归属及政府对具有不同归属的土地可行使之权力的性质。按照现行法律，中国的土地可归于两类所有权之下：一类是全民所有制，此类土地的所有权由国务院代表国家行使。另一类是农村的劳动集体所有制，其具体所有者是村民集体组织如行政村或自然村。
现代的各国政府都有两个不同身份。首先，它们是公共管理者，也即政府仅仅作为个人、企业之间交易的仲裁者，此即是公共管理权。应当说，这是政府的本分，也是古典经济学理想中的政府。以土地而言，政府对公民和企业所拥有之土地仅行使公共管理权，具体而言，政府对土地产权及基于此产权进行的各种交易提供法律支持和公共基础设施支持，并进行监管，私人则为政府这些公共服务纳税。
20世纪以来，各国政府又增加了一个身份。不少政府直接占有相当数量的资源、财产，包括土地，尤其是直接占有经营性资产。这样的政府类似于普通投资者、企业股东，是一个私法意义上的法人。正是后一点让政府多出一个身份。就与政府的关系而言，国家所有的土地与集体所有的土地具有不同的性质。政府对于农民集体享有所有权的土地行使公共管理权。对于国有土地，政府除了可以行使公共管理权之外，又是其私法意义上的所有者，而完全可能呈现为一个追逐土地利润最大化的角色。
当代中国的情形与各国相近。一些地方政府拥有的资源、财产和企业的数量极其庞大，因而两种身份的并存也就表现得最为明显。
依据上面的分析，可以得出一个结论：农村土地的所有权属于农村集体组织，政府对它只行使公共管理权。当然，对于农民对农村土地使用权的行使，政府并不是不能进行管理，但政府对农村土地的管理只是公共性质的管理。政府需要站在交易过程之外，以维持正常的交易秩序为主要职责。即便我们扩张地解释政府权力，政府也只能通过制定土地利用规划、城乡发展规划等方式，对农村集体用地的用途进行安排。
但现实中，一些地方政府却缺乏这样的克制，没有清晰地区分两种权利、权力。一些地方政府把自己对国有土地可行使的两种权力，直接用于农村土地。之所以出现这种混淆，在很大程度上由于这些地方政府的利益考量。利益驱动它追逐自己拥有之土地范围的扩大与收益的最大化。这两项动机支持着目前的城乡土地分割格局。一些农民将自己的土地用于商业性开发建设，显然会影响到地方政府对开发建设性用地的垄断性收益。
如果政府想解决围绕着土地而来的种种社会冲突，那就需要正本清源，厘清政府对不同类型土地的权力。从这个角度看，《土地管理法》应当考虑进一步规范政府对于各类土地的公共管理权。这种公共管理权既然是公共的，其基本原则就是平等地对待各种土地产权，包括国家所有权和农民集体所有权，以及国家所有权与其上所设立之建设用地使用权。
而要做到这一点，就应考虑把政府在国有土地上的两个身份区分开来，可以加强国土资源部专司土地之公共管理之职的力度，专门由此机构承担国有土地所有人的角色。类似的改革在国有企业领域已经完成了。 |
|
|
|
|