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| 2008-01-17 作者：杨涛 来源:南方都市报 |
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日前，国务院向全国人大常委会提交了关于2007年中央财政超收收入安排使用情况的报告。据统计，2007年中央财政总收入超收4011亿元，使用原则是重点用于“三农”、教育、卫生、社保等方面的支出，并向中西部地区倾斜。应该说，这意味着有更多财源流向民生领域，但也要承认，当前的公共财政改革还有较大不足。
回顾历史，1998年的全国财政工作会议上，构建公共财政基本框架被纳入政府的工作议程；1999年初，财政部明确提出要建立公共财政基本框架；到十五届五中全会，又明确把建立公共财政初步框架作为财政改革的重要目标。如今，近乎十年磨一剑，公共财政改革的成绩究竟如何呢？
事实上，公共财政包括两方面内涵。一方面是现代财政体制的建设，另一方面就是面向民生的财政支持。1998年以来，包括政府采购、部门预算、国库集中支付等体制改革都取得了较大进展，然而，用于民生的财力增长却并不完全令人信服。2003年至2007年五年间，全国财政收入累计约17万亿元，年均增长22%；全国财政支出累计约17.4万亿元，年均增长16.1%.仔细看一下财政的民生贡献，许多并未出现明显改观。如1998年的教育、科技、医疗支出比重为19.95%，2006年变为18.37%；1998年支农支出占比5.8%，2006年只有5.4%.值得欣慰的是社会保障支出，从1998年的5.5%增到了2006年的10.79%，但也不足以支撑失业、贫困和老龄化的福利需要，并远低于国际水平。
之所以出现公共财政理念与现实的脱节，还是因为财政政策没有摆脱“效率优先”原则。为了解决当前历史阶段最迫切的矛盾，促进社会和谐，财政理应树立“公平优先”原则，也就是真正发展服务民生的财政机制。
最重要的是，在税收方面也要引入民生原则。所谓民生财政，并非只是增加民生类支出，而是应该把民生理念贯穿于所有财政工具里面。长期以来，税收政策几乎脱离了社会民生的现实，在政府、企业和居民三大部门中，税收政策更多有利于前两者，而忽视“让利于民、藏富于民”的原则，这从个人所得税起征点总是落后于形势的事实，就可以窥豹一斑。
再就是财政收入和支出的联系处于不透明状况，民生财政成绩难以令人信服。对于现代文明社会来说，预算是公众用来监督政府的手段，而非政府用来隐藏其经济行为的工具。经济学中有个著名的“林达尔均衡”，就是说，公众付出的税负，应该与其获得的公共服务相等，这样的政府财政才是有效的。我国的预算透明度显然还需要进一步增强，只有真正建立财政收支项目间的关联，并使人了解财政资金“从哪里来，到哪里去”，才能使公众对吸取民生资金的财政“黑洞”和“谜团”进行监督，例如弄清给中石化等垄断企业的政策性补贴是否合理。
还有一个需要考虑的问题，就是当前支持民生的财政政策，始终采取“增量改革”，而非“存量改革”的思路。在财政预算中，中央对地方的税收返还和专项转移支付都是刚性的，同时，几次大的行政改革并未解决机构臃肿问题，反而出现倒退，行政管理费占比重从1998年的14.8%增加到2006年的18.7%.去掉这些因素，中央可以用于支持民生的财源，更多只能依靠增量资金、超收资金，这也反映了民生并未被放到财政保障的首位。将来，从整个财政收支的角度进行“存量改革”，恐怕才是建立民生财政的必由之路。
不容忽视的是，民生财政建设的不足，也与近年来中央财政的集权化有关。据观察，1994年分税制改革以来，地方政府出现越来越严重的事权与财权分离。由于各地情况千差万别，要依靠中央财政来提供均等化服务，显然是行不通的。这就需要进行财税管理体制的重构，赋予地方政府足够的财税权力，并且把民生目标以制度形式纳入地方财政运行中。 |
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