产业扶贫是开发式扶贫的核心内容。2013年11月3日，习近平总书记在湖南湘西州视察扶贫工作时首次提出了精准扶贫重要思想，强调把帮助贫困农户发展生产作为扶贫工作重点办好的三件实事之一。中办25号文件明确要求，把创新扶贫机制作为新时期扶贫工作的关键举措。扶贫对象识别以后，如何以产业扶贫为抓手，实现精准帮扶、精准脱贫，是摆在贫困地区各级党委政府和扶贫部门面前一个非常现实的问题。
传统产业扶贫存在的主要问题
产业扶贫不完全等同于产业发展，它是以产业为基础，以扶贫为目的。过去，产业扶贫工作虽然取得了一定的成效，但由于思路和方式的局限，实际工作中仍存在一些亟待解决的问题。
其一，扶富不扶贫现象时有发生。过去，各地政府和扶贫系统的同志，习惯用普惠政策代替特惠政策即“大水漫灌”而非“滴灌”，实施结果往往导致专项扶贫资金容易流入龙头企业、农民合作社、家庭农场和种养专业大户等扶贫经济组织，而更为需要扶贫的对象却在产业开发中被边缘化。貌似公平的普惠政策，其结果是扶富不扶贫，即使产业发展起来了，区域内收入两极分化却进一步拉大。
其二，扶贫对象在产业发展中制约因素较多。扶贫对象除了存在收入低以外，在产业发展中还缺门路、缺技术、缺管理，不了解市场，有的还缺乏劳力，身残或智残，是产业发展中的弱势群体。
其三，简单的“给钱给物”方式难以奏效。这种做法的优点是直接瞄准了“穷人”，打卡到户减少了中间环节。但千家万户分散生产难以形成产业规模，扶贫资金能否用于发展生产难以监管。
其四，产业发展资金瓶颈问题尚未有效解决。财政扶贫专项资金非常有限，摊到人头就更少，投入少产出少，扶贫对象要在短期内脱贫很困难。因此，提高和放大财政扶贫资金使用效益是一个十分现实的问题。
精准产业扶贫的核心内容
为了有效推进产业扶贫工作，我们坚持以问题为导向，创新工作机制，解决瓶颈制约。力求在产业扶贫中将片区产业发展与精准扶贫相结合，将更好发挥政府作用与市场配置资源决定性作用相结合，将现代农业发展要求与扶贫对象自身特点相结合，走一条“资金跟着穷人走，穷人跟着能人走，能人穷人跟着产业项目走，产业项目跟着市场走”的精准产业扶贫新路子。具体做法是：
第一，瞄准贫困人口。要求财政专项扶贫资金的60%以上用于产业扶贫，其中70%以上用于建档立卡扶贫对象的生产发展，将普惠政策与特惠政策相结合，形成差异化扶贫政策，确保扶贫专项资金向贫困户倾斜。
第二，改革帮扶方式。改传统“给钱给物”打卡到户为直接帮扶、委托帮扶和股份合作三种模式，鼓励扶贫经济组织（包括扶贫农业企业、农民专业合作社、家庭农场）与贫困农户建立紧密的利益联结机制，形成利益共同体，克服扶贫对象产业发展的短板效应，引导扶贫对象走向市场，切实提高扶贫对象参与当地特色产业发展的组织程度。
第三，建立维权机制。确保贫困农户与扶贫经济组织实现紧密的利益联结，必须为贫困农户建立利益维权机制，指导和帮助贫困农户维护合法权益，尊重贫困农户自主选择权和参与权。在维权的具体形式上，一是让扶贫经济组织与贫困农户签订互利共赢经济合同，二是由项目区贫困农户选出代表组成监事会，并聘请第三方机构进行审计，对项目投资、经营、收益进行全程监控。
第四，放大财政扶贫资金效益。通过市、县两级政府主导的担保平台建设，搭建银企桥梁，缓解扶贫经济组织融资困难；通过建立县级小额信贷风险化解平台，设立贫困农户专门评级授信系统，变八项指标考核为诚信度、劳动力、收入状况三要素评估，确保大多数贫困农户享受无担保、无抵押、基准利率的小额信贷，缓解扶贫对象贷款难问题。
精准产业扶贫的实现途径
精准产业扶贫的核心，是让扶贫经济组织与贫困农户建立紧密的利益联结机制。其实现途径，体现在三种帮扶模式上：
一是直接帮扶。在政府的组织和引导下，对有产业发展愿望和产业发展能力的扶贫对象，直接参与区域特色产业开发。这种形式适用于一些技术性一般、短平快的项目，可通过直补、以奖代补、贴息或物化补贴等方式进行。
二是委托帮扶。指受扶贫对象个人或集团委托，通过购买扶贫社会服务方式，将国家给予特定对象的扶持资金直接委托给有意愿合作的、有社会责任的、讲诚信和有实力的扶贫经济组织。项目实行统一开发、统一管理、统一经营、统一核算，相互间以契约形式，明确责权利关系，项目收益按比例分成。这种形式适宜于技术性强、周期长，而本地扶贫对象又有资源的项目。
三是股份合作。根据扶贫对象个人或集团意愿，鼓励探索将扶贫对象的政策扶持资金、土地、林地和水面等生产资料折价入股，由扶贫经济组织统一管理和生产经营，结成联股、联利的共同体，实现股份到户、利益到户。这种形式适宜于一些技术性强、周期长或本地资源缺乏的项目。
在精准产业扶贫的基本思路下，瞄准扶贫对象，进一步完善扶贫经济组织与贫困农户利益联结机制和贫困农户维权机制，围绕解决资金、市场、技术三大瓶颈，着力做好金融扶贫、电商扶贫和致富带头人培训等工作，系统地推进精准产业扶贫，为贫困农户增收脱贫夯实基础。
（作者为湖南省扶贫办主任）
