■依法治国专家谈

　　●现代国家治理不同于传统国家治理，不是靠人治，不是靠权势术，而是靠民主、法治、科学和文化。所以，法治是现代国家治理的重要手段或基本手段。
　　●法治的理念和价值主要有三：保障国民权利、控制公权力、维护公平正义。法治的这些理念和价值正是现代国家治理追求的目标。
　　●法治不仅是现代国家治理的手段，更是现代国家治理的目标。改革不是为政绩而改革，改革的目标是建立法治国家。

　　党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，“必须在新的历史起点上全面深化改革”。而全面深化改革所要实现的目标是什么呢？《决定》进一步指出，“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。那么，现代国家治理体系与法治又是什么样的关系呢？

　　法治是现代国家治理的手段

　　通过研究现代国家治理的特征可以看到，现代国家治理明显不同于传统国家治理，不是靠人治，不是靠权势术，而主要靠民主、法治、科学和文化。可见，法治是现代国家治理的重要手段或基本手段。
　　我们说法治是现代国家治理的手段，主要是从法治的功能角度说的。
　　法治为什么优于人治？
　　因为，历史的经验表明，凡是不凭感情因素治事的统治者总比感情用事的人们较为优良。法律恰正是全没有感情的。常人不能完全消除个人欲望，最好的贤良也未免有个人偏好，这就往往在执政的时候引起偏向。法律恰恰能免除一切个人感情和好恶。麦迪逊指出，“如果人都是天使，就不需要任何政府了。如果是天使统治人，就不需要对政府有任何外来的或内在的控制了”。但人不是天使，所以需要政府；正因为政府也不是天使，所以需要对政府有外在和内在的控制，需要法治。

　　法治更是现代国家治理的目标

　　但我们在讨论法治在现代国家治理中的地位时，还应进一步指出，法治不仅是现代国家治理的手段，更是现代国家治理的目标。
　　我们说法治更是现代国家治理的目标，主要是从法治的理念和价值的角度说的。
　　法治的理念和价值是多方面的，其主要的理念和价值有三：
　　其一，保障国民的权利、自由，保障人权。
　　其二，控制公权力，把公权力包括国家公权力和社会公权力，甚至包括国际公权力，关进制度的笼子里。
　　其三，维护公平正义，要使事物合于正义、公平，必须有公正无私的权衡和裁判，法律恰恰正是这样一个中道的权衡。
　　很显然，法治的这些理念和价值正是现代国家治理追求的目标。我们进行全面深化改革，推进国家治理的现代化，当然不是为改革而改革、为治理现代化而治理现代化，我们推进改革和治理现代化的目的是建设法治国家、法治政府、法治社会，保障人的可持续发展、权利、自由、幸福，控制公权力和维护社会的公平正义。

　　法治在现代国家治理中有四大作用

　　法治在现代国家治理中的作用主要有四：
　　其一，指引作用。
　　法治具有为国家治理指引目标、方向的作用。在我国目前的国家治理实践中，法治的这一作用虽越来越受重视，但尚未得到充分发挥。影响这一作用充分发挥的因素主要是，我国目前法的立、解、改、废（制定、解释、修改、废止）的运作机制尚不完善、尚不顺畅。下一步有必要修改立法法和立法机关组织法，改革立法机关的组织和立法程序。
　　其二，规范作用。
　　法治对国家治理的另一主要作用是确立治理模式和规则，规范治理行为。目前，法治的这一作用也受到某些消极因素的制约。这里有法不够健全、不够完善的问题（如行政程序法、政务公开法等缺位），更有有法不依、执法违法（如钓鱼执法、养鱼执法）的问题。对此，必须在完善立法的同时加强监督和问责机制。
　　其三，推进作用。
　　法治对现代国家治理的推进作用主要是通过创建治理环境，创设治理激励机制实现的。当下我国治理环境总体上是良好的，治理激励机制也基本是完善的。但在某些地方、某些领域，也存在治理环境恶化、治理激励机制不完善，甚至出现某些“负激励”的问题。对此，有必要通过推进法治改善治理环境和完善法律激励机制，特别是在组织人事制度上保证确实重用坚持法治且善于运用法治思维、法治方式治国理政的人才、干才。
　　其四，制约作用。
　　法治对国家治理的制约作用主要是通过控制公权力滥用和腐败、保障良政善治实现的。在这方面，法治作用的发挥在我国也有很大的空间。特别是在反腐败领域，必须在加强、完善法治上下大工夫，如建立、完善领导干部个人情况的申报、核查和公示制度，建立、完善防止和避免利益冲突制度，建立、完善质询、问责制度等。

　　改革的目标是建立法治国家

　　正确处理改革与法治的关系是完善现代国家治理体系，提升国家治理能力的必然要求。
　　当下，我国部分国人特别是一些地区和部门的领导干部在国家治理实践中对改革与法治的关系存在各种认识误区。一些人视改革本身为目标，是硬任务，是出政绩和提升形象的最佳途径，而法治则只是手段，是软任务，故当运用法治有利于推进其提升政绩和改进形象的所谓“改革”时，就用法治，当运用法治可能阻碍或延缓其所推进的所谓“改革”时，就抛弃法治或规避法治。
　　在现代国家治理体系下，改革与法治的适当关系应表现为：
　　其一，法治是改革的目标。
　　改革是为了推进国家治理现代化，而国家治理现代化的目标或目标之一，是建立法治国家、法治政府、法治社会，是为了实现和增进人的权利、自由、幸福。改革不是为改革而改革，更不是单纯为提升治理者的“政绩”、改善治理者的形象而改革。
　　其二，法治是改革的制约。
　　改革的权力和改革权力的运作必须受法律的约束。否则，改革就可能成为一匹脱缰的野马或一辆没有制动器的疯跑的车，可能给人民生命、自由、财产和社会公共利益带来极大的风险。因为任何权力，即使是改革的权力，如果没有制约，都必然导致滥用。“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验”。改革也不可能例外。
　　其三，法治是改革的保障。
　　法治既为改革提供方向和动力，并通过责任机制和激励机制促进国家治理主体推进改革；也为改革提供制约和救济，防止各种国家治理主体乱改革、滥改革，借“改革”之名行谋私之实；并通过法律设定的监督和救济机制为合法权益受到乱改革、滥改革侵害的受害人提供法律救济。
　　（作者为北京大学法学院教授）